När har beslutsmyndigheten rätt att avvisa ett överklagande?
När ett överklagande kommer in till beslutsmyndigheten har den två uppgifter. Först ska den ta ställning till om det finns skäl att ändra det överklagade beslutet och om det kan ske snabbt, enkelt och utan att det blir till nackdel för den enskilde. Därefter gör myndigheten en rättidsprövning. Har överklagandet inte kommit in i rätt tid fattas ett avvisningsbeslut. Beslutsmyndigheten får dock inte avvisa ett överklagande av någon annan anledning än att det har kommit in för sent. JP Infonets jurist Emma Fall reder ut vad som gäller.
Lagregleringen
Av 47 § första stycket förvaltningslagen (FL) framgår att det är överinstansen som prövar frågor om att avvisa ett överklagande på någon annan grund än att det har kommit in för sent. Av andra stycket i samma paragraf framgår att om ett överklagande felaktigt har lämnats in till överinstansen, ska överinstansen vidarebefordra överklagandet till beslutsmyndigheten och samtidigt ange vilken dag som överklagandet kom in till överinstansen.
Kommentar
Bestämmelsen i 47 § första stycket FL innebär att det är överinstansen som är behörig att fatta beslut om att ett överklagande ska avvisas av någon annan anledning än att det har kommit in för sent. På motsvarande sätt är det också överinstansen som avgör om det överklagade beslutet är överklagbart och om den som överklagar har rätt att överklaga och är behörig att föra talan i det enskilda fallet.
Själva rättidsprövningen görs dock alltid av beslutsmyndigheten, det framgår av 45 § FL.
Av förarbetena till 47 § FL (prop. 2016/17:180 s. 272 f.) framgår att det är överinstansen som ska pröva om överklagandet har gjorts i rätt forum, om beslutet är överklagbart, om klaganden har klagorätt och om överklagandet uppfyller de villkor som gäller i fråga om form och innehåll etcetera. Enligt förarbetena förekommer det dock att beslutsmyndigheten ibland felaktigt, utöver frågan om överklagandet har kommit in i rätt tid, även tar ställning till om andra förutsättningar är uppfyllda. I förarbetena sägs vidare att det också förekommer att myndigheten till följd av ett sådant tillvägagångssätt vägrar att sända vidare överklagandet till överinstansen. Det här framförs som skäl i förarbetena till att det behövde införas en särskild bestämmelse i den nya förvaltningslagen som klargör att det är överinstansen som avgör om ett överklagande ska avvisas av någon annan anledning än att det har kommit in för sent.
Precis som enligt den gamla förvaltningslagen är det beslutsmyndigheten som ska pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid. Beslutsmyndighetens ställningstagande vid rättidsprövningen är bindande för överinstansen (prop. 1985/86:80 s. 74 och prop. 2016/17:180 s. 273).
I några förvaltningsrättsavgöranden finns dock exempel på situationer där beslutsmyndigheten anses ha agerat i strid mot 47 § FL.
Först ut är ett mål från Förvaltningsrätten i Malmö den 1 augusti 2019, mål nr 8610-19, där ett så kallat kompletteringsbrev hade skickats till en enskild i samband med en ansökan om ekonomiskt bistånd. Den enskilde svarade på kompletteringsbrevet genom att överklaga det. Beslutsmyndigheten fattade då beslut om att avvisa överklagandet med motiveringen att det inte fanns något överklagbart beslut, men skickade sedan ändå in överklagandet till förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten konstaterade i domen att beslutsmyndigheten inte hade behörighet att fatta ett avvisningsbeslut på någon annan grund än att överklagandet hade kommit in för sent. Beslutsmyndigheten skulle alltså bara ha rättidsprövat och sedan skickat in överklagandet till förvaltningsrätten.
I domen redogjorde förvaltningsrätten för vilka av en socialnämnds beslut som får överklagas. Av 16 kap. 3 § socialtjänstlagen (SoL) framgår bland annat att beslut med stöd av 4 kap. 1 § SoL kan överklagas, det vill säga de vanliga biståndsbesluten. I det här fallet hade dock inget sådant beslut fattats av nämnden, och inte heller något annat beslut som var överklagbart enligt socialtjänstlagen.
Förvaltningsrätten prövade då om kompletteringsföreläggandet var överklagbart enligt de förutsättningar som anges i 41 § FL. Enligt den bestämmelsen får ett beslut överklagas om det kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Domstolen skriver att det enligt praxis i princip endast är beslut som har, eller är ägnade att få, en påvisbar effekt för den som berörs av beslutet som får överklagas. Det avgörande för bedömningen om ett beslut får överklagas är alltså beslutets innebörd och faktiska verkningar för den som berörs av det. Domstolen hänvisade här till RÅ 2007 ref. 7 och RÅ 2010 ref. 72.
Förvaltningsrätten kom fram till att kompletteringsbrevet inte var överklagbart utan fick ses som en beredningsåtgärd inför ett kommande beslut om ekonomiskt bistånd. Kompletteringsbrevet kunde inte anses ha några mera påtagliga rättsverkningar för mannen och överklagandet avvisades därför.
I ett mål från Förvaltningsrätten i Stockholm den 11 maj 2020, mål nr 9855-20, hade en enskild överklagat ett kommande beslut om ekonomiskt bistånd till vandrarhemskostnader, det vill säga lämnat in sitt överklagande i förskott. Beslutsmyndigheten fattade då beslut att avvisa överklagandet med motiveringen att det inte hade kommit in i rätt tid (45 § FL). Förvaltningsrätten konstaterade att beslutsmyndighetens behörighet att besluta om avvisning av ett överklagande enligt 45 § FL tar sikte på de situationer där överklagandet har kommit in för sent. Beslut om avvisning på någon annan grund är en sak för överinstansen enligt 47 § FL.
I sina domskäl skrev förvaltningsrätten att det vid tidpunkten för överklagandet inte fanns något beslut att överklaga. Mot bakgrund av detta hade beslutsmyndigheten inte fog för att avvisa överklagandet som för sent inkommet. Förvaltningsrätten, som behörig instans, beslutade därefter att överklagandet skulle avvisas eftersom det vid tidpunkten för överklagandet inte fanns något beslut att klaga på.
En likartad situation förelåg i en dom den 11 mars 2021 vid Förvaltningsrätten i Uppsala, mål nr 9395-20 E. Även här hade en enskild överklagat ett ännu inte fattat beslut om ekonomiskt bistånd. Domskälen i det målet tydliggör beslutsmyndighetens uppgift i en sådan situation:
”För att förvaltningsrätten ska kunna pröva ett överklagande måste detta hänföra sig till ett visst beslut samt ha skett efter det att beslutet meddelats. Det finns inte möjlighet att i förväg överklaga ett beslut som kan komma att gå den enskilde emot. I nu aktuellt mål har det, vid tidpunkten för överklagandet, inte funnits något överklagbart beslut. Mot bakgrund av detta hade nämnden inte fog för att avvisa överklagandet utan skulle enbart, med eget yttrande, ha överlämnat överklagandehandlingen till förvaltningsrätten för ställningstagande till frågan om avvisning. Förvaltningsrätten, som således är den instans som rätteligen har att pröva frågan om avvisning, finner att överklagandet ska avvisas eftersom det vid tidpunkten för överklagandet inte fanns något beslut att klaga på (min fetmarkering).”
Förvaltningsrätten i Umeå prövade den 5 oktober 2021, mål nr 655-21, om ett visst beslut enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) var överklagbart.
I en skrivelse till en kvinna, vars syster var föremål för insatser enligt LSS, uppställde två chefer vissa regler för kvinnans besök hos systern. Bland annat gällde det när besök skulle äga rum och att personalen, när avvikelser från planerade möten skedde eller när systern uttryckte att hon inte ville ha besök, skulle be kvinnan att avvika från platsen. I skrivelsen stod också att mötena skulle ske med god ton och att kvinnan inte fick uttrycka sig eller bete sig nedvärderande eller kränkande mot personal eller mot sin syster.
Den 21 januari 2021 lämnade kvinnan in ett svar på skrivelsen där hon bland annat framförde att skrivelsen var kränkande och förnedrande samt att personalen inte hade lagstöd för att avvisa henne och att det endast var hennes syster som i sådant fall fick säga till om hon inte ville ha besök. Den 17 mars 2021 beslutade nämnden att avvisa kvinnans överklagande. Som skäl för beslutet angav nämnden bland annat att kvinnan hade överklagat en skrivelse som innehöll information om när hennes syster fick ta emot besök. Informationen gavs inom ramen för en insats som verkställdes av kommunen och var inte ett beslut som gick att överklaga enligt förvaltningslagen. Kvinnan överklagade nämndens avvisningsbeslut och argumenterade för att skrivelsen visst var ett beslut. Nämnden överlämnade därefter kvinnans överklagande till förvaltningsrätten.
Förvaltningsrätten inledde med att konstatera det vi redan har slagit fast i den här analysen, nämligen att det är överinstansen som prövar frågan om att avvisa ett överklagande på någon annan grund än att det har kommit in för sent. Eftersom nämndens avvisningsbeslut grundade sig på bedömningen att skrivelsen inte var överklagbar upphävdes nämndens beslut av förvaltningsrätten. Därefter tog förvaltningsrätten ställning till om överklagandet kunde tas upp till prövning. Med en hänvisning till HFD 2011 ref. 48 skrev förvaltningsrätten i sina domskäl att: ”Ett ställningstagande till detaljerna i utformningen av en viss insats torde … ofta vara att betrakta som ett beslut om verkställighetsåtgärder och rena verkställighetsbeslut anses inte vara överklagbara.”
Förvaltningsrätten gjorde alltså samma bedömning som nämnden, det vill säga att skrivelsen utgjorde information om hur insatsen personlig assistans utformades och verkställdes hos kvinnans syster. Skrivelsen utgjorde därmed inte ett överklagbart beslut. Men den bedömningen hade alltså inte nämnden rätt att göra, utan det var en fråga för överinstansen.
Som avslutande exempel på felaktigt agerande från beslutsmyndigheten har vi ett avgörande från Förvaltningsrätten i Växjö den 1 april 2020, mål nr 751-20, som rörde en enskilds överklagande av ett beslut om att inte vidta åtgärder med anledning av ett inkommet klagomål.
En kommun hade avvisat en mans överklagande av kommunens skrivelse om att lämna hans klagomål utan åtgärd. Kommunen motiverade beslutet med att det hade kommit in för sent. Mannen överklagade kommunens beslut och anförde bland annat att han inte hade fått någon information om hur eller när ett överklagande skulle lämnas in. Kommunen stod fast vid sitt beslut och anförde i handlingar till förvaltningsrätten att kommunens uppfattning var att den skrivelse som mannen hade överklagat inte utgjorde ett överklagbart beslut. Kommunen hade därmed inte haft någon skyldighet att lämna en underrättelse om hur ett överklagande går till.
Precis som i de övriga målen, som vi har redogjort för ovan, var frågan som förvaltningsrätten tog ställning till om det fanns ett beslut som gick att överklaga. I det här fallet handlade det alltså om kommunens skrivelse och om den kunde anses ha sådana rättsverkningar att den utgjorde ett beslut som var överklagbart. Enligt förvaltningsrätten utgjorde skrivelsen endast information om att kommunen hade lämnat mannens begäran utan åtgärd. Skrivelsen utgjorde därmed inte något beslut med direkta rättsverkningar för mannen och beslutet kunde därför inte överklagas.
Även i detta mål upphävdes kommunens avvisningsbeslut eftersom det motiverades med att överklagandet av kommunens skrivelse hade kommit in för sent, vilket uppenbarligen inte var fallet. Därefter fattade förvaltningsrätten beslut att avvisa mannens överklagande eftersom nämndens beslut inte bedömdes vara överklagbart.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis ska alltså beslutsmyndigheten hålla sig strikt inom de ramar som anges i 45 och 47 §§ FL. Vid ett inkommet överklagande ska beslutsmyndigheten ta ställning till om beslutet ska ändras. Därefter görs en rättidsprövning. Har överklagandet kommit in för sent fattar myndigheten beslut om att avvisa överklagandet på grund av det. I annat fall ska överklagandet och handlingarna lämnas över till överinstansen, oavsett om beslutet ändras enligt 38 § till den enskildes fördel eller inte. Överklagandet ska överlämnas skyndsamt, vilket enligt Justitieombudsmannen är inom en vecka (se bland annat JO 2002/03 s. 359). Det beskrivna förfarandet följer av 46 § FL (notera särskilt andra stycket):
”Om överklagandet inte avvisas ska beslutsmyndigheten skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till överinstansen.
Om en myndighet ändrar ett beslut som har överklagats, ska den överlämna även det nya beslutet till överinstansen. Överklagandet ska anses omfatta det nya beslutet.”
Av Emma Fall, jurist och rådgivare på JP Infonet.
Ursprungligen publicerad i JP Förvaltningsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan analysen skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Få hjälp med knepiga ärenden av våra juridiska rådgivare
Känner du till att du kan få hjälp med knepiga ärenden av Emma eller någon av hennes kollegor i vår rådgivningsgrupp, både i de frågor som den här analysen tar upp och i andra juridiska ärenden? Här kan du läsa mer om våra rådgivare och hur du kan kontakta dem.
Publicerad 17 aug 2022
Rådgivare, jurist
