Olika vyer för båtupptag på Ven: om strandskyddets intresseavvägda farvatten
I ett relativt nytt mål avslår Mark- och miljööverdomstolen en ansökan om dispens för en båtupptagningsanordning på ön Ven. Domstolen menar bland annat att anordningen kan ge intrycket av att strandområdet inte längre är tillgängligt för allmänheten. Behovet av fastighetsägarens önskade anordning väger alltså mindre än strandskyddets och naturreservatets syfte. Målet väcker en hel del intressanta frågor om särskilt strandskyddet. Vår jurist John Woivalin analyserar utvalda farleder av skyddet med utgångspunkt i avgörandet.
ATT HISSA ANALYSENS SEGEL
Strandskyddet och dispenser i skyddade områden är mål som enligt min mening bjuder till intresseväckande läsning. I flerfaldiga avgöranden är parterna i målet dels en enskild (oftast en fastighetsägare), dels det allmänna (vanligen någon offentlig aktör). I Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) mål nr M 7874-20 presenteras även sådana intressesfärer.
I korthet handlar målet om en fastighetsägare som vill uppföra en ny båtupptagningsanordning där en äldre anordning varit belägen på sin bostadsfastighet på ön Ven. Fastigheten angränsas till naturreservatet Vens backafall. Naturreservatet omfattar stranden och en del av havsområdet runt i princip hela ön. På Ven gäller även strandskyddet. I naturreservatet är det förbjudet att uppföra en ny anläggning eller utföra om- eller tillbyggnad. Fastigheterna och reservatet ingår dessutom i Natura 2000-områdena Ven och Havet utanför Ven, samt flera naturvårdsprogram inom Skåne län. Ven är ytterligare av riksintresse för friluftslivet, naturvården och kulturmiljövården, och ingår också i det geografiska riksintresseområdet för kustzonen, se 3 kap. 6 § och 4 kap. 4 § miljöbalken (MB). Fastighetsägaren ansökte därför om strandskyddsdispens och dispens från naturreservatsföreskrifterna för uppförandet av båtanordningen.
GÄLLANDE RÄTTENS HAMN
Strandskyddets syfte
Innan vi ror ut i målets bråkiga farvattens djupare diskussioner finns det skäl att ro in i den gällande rättens trygga hamn. Det är nämligen viktigt att förstå strandskyddets syfte vid en läsning av domen. Strandskyddet syftar i korthet till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Med hänsyn till dessa intressen är det inte tillåtet att inom ett strandskyddsområde uppföra en ny byggnad eller annan anläggning eller anordning, om ett sådant byggnadsverk skulle komma att hindra eller avhålla allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Inom sådana områden är det inte heller tillåtet att vidta åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur eller växtarter (se 7 kap. 13 och 15 §§ MB.)
Betydelsen av en konstruktions utformning
En konstruktions storlek och utformning har betydelse för bedömningen av om strandskyddsbestämmelserna är tillämpliga. I 7 kap. 15 § MB preciseras nämligen vad man inte får göra inom ett strandskyddsområde. Enligt nämnda paragrafs p. 2 får inte byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra anläggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt.
Enligt förarbetena kan detta förbud gälla ett antal olika anläggningar och anordningar, till exempel staket, trädgårdsgångar och båtupptagningsanordningar (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 86 f.). Detta betyder att om en anläggning eller anordning hindrar människor från att beträda ett område är det givet att den omfattas av förbudet. Detsamma gäller om den har en avhållande effekt på allmänheten, exempelvis genom att ge intryck av att en fastighets hemfridszon har utvidgats och att allemansrätten således inte längre gäller i området.
Förutsättningar för strandskyddsdispens
Dispens från strandskyddet får ges endast om det finns särskilda skäl. Vid detta får man beakta bland annat om det område som dispensen avser behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området (se 7 kap. 18 c § p. 3 MB). Dispens får emellertid endast ges om det är förenligt med strandskyddens syften (se 7 kap. 26 § MB). För att erhålla dispens så måste den enskildes intresse av åtgärden vara starkare än de intressen som bär upp strandskyddet, det vill säga den långsiktiga betydelsen för allmänhetens friluftsliv och den biologiska mångfalden (jämför intresseprövningen i 7 kap. 25 § MB). Både lagstiftningen och praxis är överens om att bestämmelserna om dispens ska tillämpas med stor restriktivitet. Allt ovan konstaterat i detta avsnitt om den gällande rätten fungerar som en lämplig brygga till nästkommande mer omständighetsspecifika avsnitt.
DISPENS NEKAS HOS LÄNSSTYRELSEN
Länsstyrelsen ansåg att fastighetsägarens anordning hade en sådan storlek och utformning att den omfattades av strandskyddsbestämmelserna (jämför 7 kap. 15 § MB). Med hänsyn till de stora rekreationsvärdena i området och att flera olika skyddsbestämmelser gäller på platsen menade länsstyrelsen att fastighetsägaren inte kunde få dispens från strandskyddet. Detta var också de huvudsakliga skälen till att dispens från reservatsföreskrifterna inte gavs. Fastighetsägaren valde följaktligen att överklaga länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen (MMD).
DISPENS BEVILJAS HOS MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN
MMD bedömde till skillnad från länsstyrelsen att anordningen inte i någon nämnvärd utsträckning påverkade allmänhetens tillgång till strandområdet eller livsvillkoren för djur- eller växtlivet och att den därför inte krävde dispens från strandskyddet. Vidare ansåg domstolen att anordningen inte stred mot naturreservatsföreskrifterna. MMD beviljade därför dispens för båtupptagningsanordningen. Länsstyrelsen överklagade MMD:s dom till MÖD.
DISPENS NEKAS HOS MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Den nya anordningen omfattas av förbudet
MÖD prövar först frågan om anordningen omfattas av förbudet i strandskyddsbestämmelserna. Den äldre båtupptagningsanordning som beskrivs i ansökan uppfördes innan strandskyddsbestämmelserna trädde i kraft och är därför lagenlig (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 322). Enligt fastighetsägaren ska den nya anordningen ersätta den tidigare anordningen. MÖD anser dock att anordningarna skiljer sig väsentligt från varandra. Den äldre anordningen har enligt MÖD en anspråkslös utformning då den var förhållandevis kort och endast marginellt låg över marknivån. Den nya anordningen kommer däremot att vara mycket större, breda ut sig över marken på ett helt annat sätt och vara påtagligt mera synlig för allmänheten. Anläggningen är därför enligt MÖD inte undantagen från förbuden i 7 kap. 15 § MB på den grunden att den ersätter den befintliga anordningen eller endast utgör en renovering av den.
Med hänsyn till anordningens storlek och utformning, och dess placering i närheten av bostadsfastigheterna längre upp på stranden, kan den också ge intryck av att strandområdet inte längre är tillgängligt för allmänheten. Sammantaget leder detta till att den nya anordningen inte får uppföras utan att dispens från strandskyddet först ges.
Det saknas skäl att ge dispens
Den andra frågan som MÖD prövar är om det existerar förutsättningar att ge dispens från strandskyddet. Domstolen konstaterar att det redan finns en fungerande båtupptagningsanordning på platsen. Fastighetsägarens behov av en större anordning är därför inte särskilt starkt. Att den nya anordningen kommer att ha en förbättrad funktion har i sammanhanget en mindre betydelse. Med hänsyn till de starka strandskyddsvärdena finns det således inte förutsättningar att ge dispens från strandskyddet. Det finns inte heller förutsättningar att ge dispens från reservatsföreskrifterna.
Avslutningsvis konstaterar domstolen att en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § MB inte leder till något annat resultat (jämför rättsfallet NJA 2020 s. 1129). Länsstyrelsens beslut ska därför fastställas.
ANALYTISK ANKRING I MÅLETS KÖLVATTEN
Instanser som ror åt olika håll
Flera saker i domen fascinerar mig. Den första saken som jag vill stanna upp och lägga ankare vid är hur varierande bedömning länsstyrelsen, MMD och MÖD gör. Det är nog ingen hemlighet att den utstickande bedömningen fattas i MMD, som till skillnad från övriga instanser – rodde mot strömmen – och menade att det var fullt rimligt att bevilja dispens för anordningen.
Det finns pedagogiska skäl att se närmare på MMD:s särskilda bedömning. MMD motiverade dispensen framförallt med hänsvisning till att det redan fanns en anordning på platsen, att fastighetsägaren har visat att han har ett behov av anordningen och att detta behov inte kunde tillgodoses på någon annan plats. Dessutom menade MMD att det förelåg särskilda skäl att meddela dispens från förbudet i reservatsföreskriften. MMD ansåg således att anordningen inte nämnvärt påverkade bevarandet och gynnandet av enskilda växt- och djurarter eller friluftslivet. Att området omfattas av Natura 2000-område och riksintresse enligt 4 kap. 4 § och 3 kap. 6 § MB förändrade inte heller bedömningen.
Både länsstyrelsen och MÖD gjorde dock – som tidigare konstaterats – en motsatt bedömning. I och med att MÖD är den högre instansen är det ju förstås MÖD:s domslut som gäller. Samtidigt anser jag att man som läsare av domen bör ha med sig att strandskyddsmål är sådana mål som ändå rätt förekommande kan variera från en instans till en annan instans.
Att grundstöta i anordningens utformning och effekt
Förtöjt i den förda diskussionen i det föregående avsnittet kan vi driva vidare till det som MÖD anser att var den betydande grunden för att neka dispensen. Enligt min mening lade MÖD – till skillnad från MMD – ett mer omfattande fokus på anordningens utformning. Redan i förarbetena framgår att strandskyddsförbudet kan gälla båtupptagningsanordningar, särskilt om en sådan anläggning eller anordning hindrar människor från att beträda ett område är det givet att den omfattas av förbudet (jämför prop. 1997/98:45, del 2, s. 86 f.). Båda instanser hänvisade exemplariskt till nämnda förarbete där vikten av en anordnings möjliga avhållande effekt diskuteras. Den intresseväckande skillnaden är dock att båda instanser kommer till olika slutsatser utifrån samma hänvisning.
MMD:s bedömning var – för att uttrycka sig lite hafsigt – frikostig för fastighetsägaren. MMD gjorde nämligen en syn vid platsen och konstaterade att det i området existerade flera bryggor, att stranden var stenig och avskild från fastigheterna samt att anordningen var avsedd att på liknande sätt som tidigare följa marken och vara byggd helt i trä. MMD ansåg därför att den eventuellt avhållande effekt som den utökade anordningen medförde var försumbar i förhållande till den avhållande effekt som befintlig och övriga anläggningar redan skapade. När MMD konstaterade detta hänvisade domstolen samtidigt till MÖD:s dom M 8161-12. Denna hänvisning gjordes troligen för att verifiera betydelsen av en förändrings möjliga avhållande effekt. I nämnda mål som MMD hänvisar till ansåg nämligen MÖD att en installation av tvätt, dusch och WC i en befintlig byggnad för all del utgjorde en ändring av byggnaden. Domstolen ansåg dock på samma gång att det saknades anledning att tro att byggnaden genom åtgärderna skulle användas för annat ändamål än det som den tidigare använts för. Den eventuellt avhållande effekt som ändringen skulle medföra ansåg vara försumbar i förhållande till den avhållande effekt som byggnaden och den verksamhet som bedrevs på fastigheten redan hade. Med hänsyn till detta menade domstolen att åtgärderna inte omfattades av förbudet i 7 kap. 15 § p. 2 MB. Dispens ansågs därmed inte krävas enligt 7 kap. 18 b § MB.
MMD ansåg alltså att anordningen inte medförde en påtaglig risk för att strandområdet uppfattades av allmänheten som privat eller allemansrättsligt otillgängligt. MMD noterade särskilt i domskälen att länsstyrelsen inte närmare redogjorde för hur livsvillkoren för djur- och växtlivet skulle förändras av den nya anordningen. Samtidigt som MMD konstaterade detta så gjorde domstolen å sin sida ingen längre utläggning av djur- och växtlivets påverkan, men kom ändå till slutsatsen att anordningen väsentligen inte skulle förändra livsvillkoren för djur- eller växtarterna på platsen – varför skäl för dispens förelåg.
MÖD gjorde å sin sida också en utläggning om den nya anläggningens utformning och effekt på omgivningen. MÖD förklarade rätt detaljerat att den tänkta anordningen bestod av en träräls med träreglar och att konstruktionen var drygt en meter bred. Enligt domstolen skulle den nya anordningen höja sig så pass mycket över marken att den skulle utgöra ett fysiskt hinder som försvårar promenader eller liknande aktiviteter. En strandskyddsbeviljande hänvisning till MÖD:s dom M 8161-12 likt MMD lyste alltså med sin frånvaro i domskälen, vilket nog i praktiken var välbetänkt då anordningen i målet troligen innebar en fysiskt mer omfattande justering inom strandskyddet än vad en installation av tvätt, dusch och WC i en befintlig anläggning kunde tänkas innebära. MÖD fortsatte nämligen med att understryka att den nya anordningen skulle vara tjugo meter lång och sträcka sig från vattenbrynet och upp på strandbrinken. Med hänsyn till anordningens storlek och utformning, och dess placering i närheten av bostadsfastigheterna längre upp på stranden, kan den också ge intryck av att strandområdet inte längre är tillgängligt för allmänheten. Till skillnad från MMD så lägger alltså MÖD här enligt min mening ett starkare fokus på allmänhetens tillgänglighet. MÖD:s dom faller således mer i det allmännas smak än den enskildes.
Intressant med intresseavvägningen
Som på ett öppet hav finns det förstås många passager att driva vidare på mot bakgrund av omständigheterna i målet. Precis som i en bråkig farled behöver man dock välja (eller lotsats) till en bestämd rutt. En sista intressant sak som jag anser att vi bör lägga ankare vid i MÖD-målets kölvatten är domstolarnas intresseavvägningar.
Det är i princip alltid givet att instanserna genomför någon form av intresseavvägning i strandskyddsdispensbedömningar, och det aktuella målet som är föremål för analysen är inget undantag. Det är viktigt att förstå att intresseavvägningen som presenteras i 7 kap. 25 § MB utgör en avslutande grundbult eller vågskål vid beslutsfattanden om områdesskydd. Detta inbegriper alltså inte endast strandskyddsfrågor utan även exempelvis ett naturskyddsområde som regleras i 7 kap. MB. I prop. 1997/98:45, del 1, s. 320 f. förklaras att en inskränkning från det allmännas sida av enskilds rätt förutsätter att det föreligger en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. I någon utsträckning kan man alltså säga att intresseavvägningen ger uttryck för proportionalitetsprincipen (jämför RÅ 1996 ref. 44). Det bör dock understrykas att intresseavvägningsfönstret för dispens med "särskilda skäl" som motiv är endast lite på glänt för den enskildes räkning. Enligt prop. 1997/98:45, del 1, s. 322 är nämligen utrymmet mycket litet för dispens från strandskyddet.
Så hur hanterade då MMD och MÖD intresseavvägningen mellan det enskilda och allmänna intresset i målet? MÖD gör en uttrycklig intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § MB. Domstolens prövning är dock i text inte omfattande utan MÖD konstaterar kortfattat att en sådan avvägning inte leder till något annat resultat. En givande sak i anknytning till det sagda här att dock att MÖD gör en jämförande hänvisning till rättsfallet NJA 2020 s. 1129 i bedömningen. I det hänvisade målet gör Högsta domstolen (HD) en intresseavvägning vid prövningen av strandskyddsdispens. I grova drag kan man översätta omständigheterna i nämnda HD-mål med detta MÖD-mål. I HD-målet hade nämligen ägarna till en skärgårdsfastighet (lite likt den på Ven) fått tillstånd att bygga en båthusanläggning. Den anläggning de byggde blev dock avsevärt större än vad tillståndet medgav, varför ägarna ansökte om tillstånd till den större anläggningen i efterhand. Detta kan även jämföras mot det här aktuella MÖD-målet, vari ägaren ju ville bygga den nya båtupptagningsanordningen större. Summa summarum i HD-målet var att ägarna inte erhöll strandskyddsdispens efter en proportionerlig intresseavvägning.
Så både MÖD och HD i NJA 2020 s. 1129 kom fram till att det allmänna hade företräde i en intressebedömning mellan det enskilda och allmänna intresset. Bedömningen bör inte upplevas som förvånande mot bakgrund av det snäva utrymmet för dispens, se prop. 1997/98:45, del 1, s. 322. Men hur såg då den lägre instansens intresseavvägning ut i och med att MMD kom fram till att dispens borde beviljas? Det korta, men kanske lite felaktiga svaret är att MMD inte uttryckligen gör någon intresseavvägning i domskälen. Med detta menar jag att MMD inte explicit hänvisar till bestämmelsen 7 kap. 25 § MB. Samtidigt bör man nog anta – med utgångspunkt i domslutet – att MMD ändå har gjort någon form av intresseavvägning i stil med den som presenteras i 7 kap. 25 § MB. Metaforiskt väger ju ändå domstolen – den enskilde fastighetsägarens intresse till anordningen mot allmänhetens intresse till stranden – på den romerska gudinnan Justitias vågskål av rättvisa. Resultatet i den bildliga vågavvägningen blev mot bakgrund av MMD:s domslut att den enskildes rätt till anordningen vägde tyngre än det allmännas intresse till stranden. Men på samma sätt som en kraftig havsvåg spolar en strand så rensar MÖD bort MMD:s slutsats när det allmänna ges rätt i målet.
Nya mål i horisonten
Det här med strandskydd och dispenser i skyddade områden är jämt spännande miljörättsliga mål som enligt undertecknad bjuder till intressant rättslig läsning mellan olika intressesfärer. Det aktuella MÖD-målet var sammanfattningsvis inget undantag till konstaterandet. Är du nu (likt undertecknad) hungrig på flera mål av denna kaliber så ska du inte misströsta, för i horisonten kommer garanterat nya områdesskyddsmål drivande i vår färdriktning.
Av John Woivalin, rådgivare och redaktör, jurist.
Ursprungligen publicerad i JP Miljönet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan analysen skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 17 aug 2022
Jurist
