Tjäderspelet i Malsättra – skogsägares rätt till ersättning när avverkning hindras av artskyddsskäl
Skogsägare som inte får avverka skog på grund av artskyddsförordningens krav på hänsyn till fridlysta arter har normalt inte rätt till ersättning från staten. I en gemensam tolkning av en dom från Högsta domstolen (HD) skriver Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket att en sådan rätt finns under speciella omständigheter. JP Miljönets expert advokat Ingela Sundelin går igenom HD:s dom ”Tjäderspelet i Malsättra” från den 5 april 2023 i mål nr T 538-22 (NJA 2023 s. 291), tolkningen av den och gör en kortare analys.
Bakgrund
Ett bolag anmälde år 2015 till Skogsstyrelsen att bolaget avsåg att göra en föryngringsavverkning av ett område om 17,4 hektar inom Malsättra 5:1. I det efterföljande samrådet mellan bolaget och Skogsstyrelsen framkom uppgifter om att området utgjorde en större tjäderspelplats.
Skogsstyrelsen förbjöd med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken (MB) bolaget vid vite att genomföra all form av avverkning på området. Beslutet motiverades med att föryngringsavverkningen enligt Skogsstyrelsens bedömning var förbjuden enligt 4 § artskyddsförordningen (2007:845) eftersom avverkningen skulle innebära att tjäderns fortplantningsområden eller viloplatser kunde skadas.
Bolaget både överklagade förbudet som hade meddelats enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket MB och ansökte om dispens från förbudet i artskyddsförordningen utan framgång. Bolaget väckte talan mot staten med yrkande om ersättning för att bolaget genom Skogsstyrelsens beslut hade hindrats från att avverka skogen på ett område om sammanlagt cirka 22 hektar. Enligt bolaget hade staten avsevärt försvårat pågående markanvändning och förorsakat bolaget en skada som staten enligt 31 kap. 4 § MB var skyldig att ersätta.
Bolaget vann både i mark- och miljödomstolen och i Mark- och miljööverdomstolen, där staten dömdes att ersätta skogsbolaget med ca 3,3 miljoner kronor. Staten överklagade domen till Högsta domstolen (HD). HD fann vid en samlad bedömning att avverkningshindret innebar en så betydande skada att det inte var rimligt att bolaget ensamt skulle stå för skadan. Staten skulle därför ersätta bolaget. I och med att staten vitsordat det yrkade beloppet prövade HD inte ersättningens storlek.
I det följande kommer skälen till HD:s dom i den del den rör rätt till ersättning att gås igenom.
Rätten till ersättning för förbud grundade på artskyddshänsyn
Skogsavverkning kräver i allmänhet inte tillstånd från myndighet. En markägare är emellertid enligt 14 § skogsvårdslagen (1979:429) skyldig att anmäla en avverkning till Skogsstyrelsen. Inom ramen för samrådet mellan Skogsstyrelsen och markägaren, kan Skogsstyrelsen, med tillämpning av 12 kap. 6 § fjärde stycket MB, förelägga markägaren att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda avverkningen.
Vid bedömningen av om det ska meddelas ett föreläggande eller förbud enligt 12 kap. 6 § MB får de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB betydelse. Artskyddsförordningen har i rättspraxis ansetts som en precisering av de allmänna hänsynsreglerna. I normalfallet är det markägaren som ska bära kostnaden för att dessa bestämmelser följs. Det sammanhänger med att markanvändning som strider mot hänsynsbestämmelserna är otillåten och därför inte ska bedömas som ”pågående markanvändning”.
När ett föreläggande eller förbud enligt 12 kap. 6 § MB får till följd att den pågående markanvändningen inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, kan markägaren ha rätt till ersättning från staten enligt 31 kap. 4 § MB.
Det är inte avsett att markägaren vid en tillämpning av 31 kap. 4 § MB ska ersättas för sådan markanvändning som inte är tillåten enligt föreläggandet eller förbudet, det vill säga, ingen ersättning ska utgå om markägaren redan före föreläggandet eller förbudet var förhindrad att använda marken till följd av lag eller tidigare myndighetsbeslut. Ersättningen ska alltså fastställas med hänsyn till den markanvändning som var tillåten omedelbart före föreläggandet eller beslutet.
Det finns ingen särskild reglering som tillerkänner den enskilde rätt till ersättning för den begränsning av markanvändningen som artskyddsförordningens bestämmelser i sig innebär. I enstaka situationer menar HD att det finns en möjlighet till ersättning enligt allmänna principer med tillämpning av 31 kap. 4 § MB.
Regeringsformens bestämmelser om ersättning vid ingrepp i pågående markanvändning enligt artskyddsförordningen
Av det som nu har anförts, framgår att en markägare normalt inte har rätt till ersättning för sådana begränsningar i markanvändningen som följer av artskyddsförordningen. För att kunna göra en bedömning av om markägaren ändå kan ha rätt till ersättning går HD igenom regeringsformens (RF) bestämmelser om egendomsskydd i 2 kap. 15 §.
HD påpekar i domen att inskränkningar meddelade med stöd i artskyddsförordningen faller under kategorin ”miljöskydd” i 2 kap. 15 § tredje stycket RF, där det inte anges någon grundlagsskyddad ersättningsrätt. Det måste anges i vanlig lag att ersättning ska utgå, vilket saknas. När den lagstiftning som möjliggör en rådighetsinskränkning inte ger någon ledning i ersättningsfrågan anger HD att ersättning genom allmänna rättsprinciper kan utgå. En proportionalitetsbedömning får göras i det enskilda fallet, med beaktande av att ersättning normalt inte utgår vid ingripanden som grundas på miljöskyddsskäl.
Högsta domstolens bedömning
HD konstaterade att den skog som bolaget hade anmält att få avverka var lämplig för skogsbruk och mogen för kalavverkning, men att skyddet för tjäderns spelplats omöjliggjort avverkning. Avverkningsförbudet ansågs därför innebära ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning.
Vid den efterföljande proportionalitetsbedömningen, för att bedöma om bolaget hade rätt till ersättning, konstaterade HD dels att stora markägare har en långtgående skyldighet att utan rätt till ersättning ta betydande miljöhänsyn eftersom större företag ofta har bättre förutsättningar att hantera detta, dels att hänsyn måste tas till om begränsningen beror på omständigheter som bolaget inte kunde påverka eller förutse. HD ansåg att avverkningsförbudet berodde på omständigheter som bolaget inte kunnat påverka eller förutse och konstaterade att ansökan om artskyddsdispens hade nekats. Avverkningsförbudet omfattade ett stort område och förbudet hade medfört en betydande skada som bolaget, även om det var ett stort företag, inte rimligen skulle behöva svara för. HD bedömde omständigheterna som speciella och därmed skulle ersättning utgå.
Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket
En gemensam tolkning av HD:s dom har tagits fram av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket den 16 oktober 2023. Tolkningen utvecklar dessvärre inte HD:s dom, utan går endast igenom de kriterier som HD hade uppställt för rätt till ersättning. Någon utveckling av hur kriterierna ska tillämpas i andra fall görs inte. I stället uttalas att myndigheterna i nuläget inte kan uttala sig mer och djupare om domen utan avvaktar ytterligare förtydliganden från lagstiftaren eller domstolarna.
Praktisk betydelse av domen
HD:s dom i Tjäderspelet i Malsättra aktualiserar främst frågan om en markägare kan vara berättigad till ersättning från staten när markägaren förbjuds att avverka sin skog på grund av artskydds-förordningens fridlysningsbestämmelser.
Frågan om ersättning vid rådighetsinskränkningar på grund av artskyddet har varit osäker eftersom ersättning vid rådighetsinskränkningar på grund av artskyddet är oreglerad. Genom HD:s dom har den frågan fått ett svar. Enligt HD ska den enskilde ersättas för den faktiska skadan eftersom ersättningsrätten inte följer direkt av 31 kap. 4 § miljöbalken. Det är lägre än om till exempel ett områdesskydd hade utfärdats och ersättningsrätten varit reglerad i lag.
I domen ansåg HD att det måste föreligga speciella omständigheter för att den enskilde ska kunna få ersättning vid rådighetsinskränkningar på grund av artskyddet. De speciella omständigheterna bestod i att begränsningen i markanvändningen berodde på omständigheter som bolaget inte kunnat påverka eller förutse, att bolagets dispensansökan avslagits samt att avverkningshindret avsåg en betydande areal som innebar en omfattande ekonomisk påverkan på bolaget. Vilka andra omständigheter som kan innefattas i ”speciella omständigheter” är däremot fortfarande osäkert. För att domen om Tjäderspelet i Malsättra ska få en praktisk betydelse, förutom i det enskilda fallet för detta bolag, behöver frågan om när ersättning ska utgå tydliggöras, lämpligen på lag-stiftningsnivå. Som alltid medför tydliga regler att också acceptansen hos den enskilde skogsägaren ökar vid ingripanden i den enskildes egendomsskydd.
Av Ingela Sundelin, Advokat, Hellström Advokatbyrå.
Ursprungligen publicerad i JP Miljönet.
Analys av Högsta domstolen 2023-04-05, mål nr T 538-22 (NJA 2023 s. 291, ”Tjäderspelet i Malsättra”).
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 23 nov 2023
Advokat, Hellström Advokatbyrå
