Uppfyller 11 och 12 §§ förvaltningslagen lagstiftarens syfte?
I den nya förvaltningslagen från år 2017 finns ett par nya bestämmelser som inte hade någon motsvarighet i den gamla förvaltningslagen. Avsikten med bestämmelserna i 11 och 12 §§ förvaltningslagen är att komma till rätta med långa handläggningstider hos myndigheterna och att stärka enskildas möjligheter att agera om avgörandet av ett ärende fördröjs. Enligt 11 § har en myndighet som handlägger ett ärende skyldighet att underrätta en enskild part om dennes ärende blir väsentligt försenat. Enligt 12 § finns möjlighet för den enskilde parten att väcka dröjsmålstalan om ärendet inte är avgjort inom sex månader. JO har i ett initiativärende granskat tillämpningen av 11 och 12 §§ förvaltningslagen hos Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Arbetsförmedlingen och sex kommunala nämnder. I initiativärendet och i flera andra beslut har JO gjort uttalanden om hur bestämmelserna om väsentlig försening och dröjsmålstalan bör tolkas. JO kommer fram till att bestämmelserna ännu inte har fått den avgörande betydelse som lagstiftaren tänkt sig. Vår expert Emma Rönström sammanfattar och analyserar JO:s beslut.
Lagtext
11 § förvaltningslagen (2017:900), FL:
Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anledningen till förseningen.
12 § FL:
Om ett ärende som har inletts av en enskild part inte har avgjorts i första instans senast inom sex månader, får parten skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska inom fyra veckor från den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran.
Ett beslut enligt första stycket att avslå en begäran om att ärendet ska avgöras får överklagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet.
Myndighetens prövning enligt första stycket får begäras av parten vid ett tillfälle under ärendets handläggning.
Bakgrund och JO:s granskning
En central del av god förvaltning är enligt JO att den enskilde får sin sak prövad inom skälig tid (JO 2022/23 s. 351). Principen finns även i EU-rätten (artikel 41 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna). Enligt 9 § FL ska ett ärende handläggas så snabbt, enkelt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.
För att försöka komma till rätta med långa handläggningstider infördes två nya bestämmelser i den nya förvaltningslag som trädde i kraft år 2018. En bestämmelse om underrättelse vid väsentlig försening finns i 11 § FL och en bestämmelse om dröjsmålstalan finns i 12 § FL.
Bakgrunden till de nya bestämmelserna är att det finns behov av att stärka enskildas möjligheter att få en effektiv prövning om ett slutligt avgörande i ett förvaltningsärende dröjer oskäligt länge (prop. 2016/17:180 s. 105). Enligt förarbetena är syftet med 11 § FL främst att minska risken för att bristande information om hur handläggningen fortskrider ska leda till onödig irritation hos den enskilde som ärendet rör. Att en myndighet måste underrätta honom eller henne om en väsentlig försening uppstår, kan leda till att handläggningen av ett ärende snabbas på. (Prop. 2016/17:180 s. 110 f.) Avsikten med 12 § FL är att ge den enskilde ett effektivt rättsmedel om handläggningen försenas. Genom att väcka dröjsmålstalan och, om talan avslås, överklaga beslutet till domstol, får den enskilde möjlighet att påskynda sitt ärende och få fram ett avgörande (prop. 2016/17:180 s. 114).
Både 11 § och 12 § FL fick kritik vid remissbehandlingen. Flera av remissinstanserna ansåg att reglerna om väsentlig försening och dröjsmålstalan skulle leda till ökad arbetsbörda för myndigheterna och att handläggningen skulle fördröjas ytterligare. Remissinstanserna pekade också på olika tillämpningsproblem som skulle kunna uppstå. (Prop. 2016/17:180 s. 109 och s. 112 f.)
I sin verksamhet har JO noterat att 11 och 12 §§ FL ibland inte tillämpas hos myndigheterna samt att praxis varierar mellan och inom myndigheterna. JO tog därför initiativ till en granskning där nio myndigheter (Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och sex socialnämnder) fick svara på en remiss kring tillämpningen av bestämmelserna. Fyra av dessa myndigheter inspekterades också av JO. Ärendet avslutades med ett beslut på drygt 50 sidor som jag ska sammanfatta här (JO:s beslut den 19 juni 2023, dnr 3232-2023; fortsättningsvis anges endast diarienummer och sidnummer). JO har även granskat ett antal anmälningsärenden där 11 och 12 §§ FL varit aktuella. Jag kommer ta med även dessa beslut i min sammanfattning för att ge en helhetsbild av JO:s syn på tillämpningen av bestämmelserna inom socialförsäkrings-, arbetsmarknads- och socialtjänstområdet. Syftet med JO:s initiativ var att undersöka om införandet av 11 och 12 §§ FL har bidragit till att stärka den enskildes ställning vid långsam handläggning. Sammanfattningsvis konstaterar JO att det finns problem som är hänförliga både till bestämmelserna, till tillämpningen och till myndigheterna. Enligt JO kan det starkt ifrågasättas om lagstiftarens mål har uppnåtts (JO dnr 3232-2023 s. 49.)
Tillämpningsområdet för 11 och 12 §§ FL
Gemensamt för både 11 § och 12 § FL är att de endast kan tillämpas i ärenden som har inletts av en enskild part. Ärenden som inletts av myndigheten, till exempel ärenden om återkrav eller påförande av skatt, faller utanför. En skillnad mellan bestämmelserna är att skyldigheterna enligt 11 § FL ska uppfyllas på myndighetens eget initiativ medan 12 § FL kräver ett initiativ från den enskilde.
Myndighetens skyldighet att underrätta om väsentlig försening gäller i förhållande till den eller de enskilda parterna i ärendet. I ett ärende hos Arbetsförmedlingen var både arbetsgivaren och den arbetssökande parter men skyldigheten att skicka underrättelse gällde enligt JO bara i förhållande till arbetsgivaren som hade inlett ärendet. JO ansåg dock att Arbetsförmedlingen även borde ha underrättat den arbetssökande om förseningen inom ramen för sin serviceskyldighet enligt 6 § FL. (JO:s beslut den 15 september 2022, dnr 7811-2021.)
Bestämmelserna tar sikte på en myndighets slutliga avgörande av ett ärende och är således inte tillämpliga på andra beslut som myndigheten fattar under handläggningens gång. Bestämmelserna är bara tillämpliga i ärenden som ska avgöras av myndigheten. I två ärenden om inskrivning vid Arbetsförmedlingen fann JO att 11 § FL inte var tillämplig eftersom det inte krävs något beslut från Arbetsförmedlingens sida för att ärendet ska avslutas. (JO:s beslut den 8 juni 2023, dnr 5394-2022 och dnr 3476-2022.)
Det framgår av JO:s praxis att 11 och 12 §§ FL är tillämpliga även på arbetslöshetskassornas handläggning av ärenden (JO:s beslut den 20 februari 2023, dnr 3171-2022).
Gränsdragningen mellan 11 § och 6 § FL
Regleringen i 11 § FL kompletterar bestämmelsen om myndigheternas serviceskyldighet som finns i 6 § FL. Serviceskyldigheten gäller oavsett om den enskilde har ett ärende hos myndigheten eller inte, medan 11 och 12 §§ bara är tillämpliga i ärenden som inletts av den enskilde.
När en myndighet lämnar generell information om handläggningstider på sin webbplats eller svarar på enskildas frågor, görs det med stöd i serviceskyldigheten. Information som lämnas utifrån serviceskyldigheten kan inte ersätta en underrättelse om väsentlig försening när en sådan underrättelse krävs enligt 11 § FL. JO poängterar att enligt 11 § FL måste myndigheten på eget initiativ lämna individuell information i varje ärende (JO:s beslut den 31 maj 2023, dnr 6473-2021 och JO dnr 3232-2023 s. 32). Det finns inget som hindrar att sådan information som avses i 11 § FL lämnas även i ärenden där bestämmelsen inte är tillämplig. Då görs det med stöd av 6 § FL (JO dnr 3232-2023 s. 16). Det är viktigt att myndigheten gör klart för sig vilken bestämmelse som tillämpas. Det bör också framgå av underrättelsen om den skickas med stöd av 11 § FL (JO dnr 3232-2023 s. 33-35).
I vilka situationer ska myndigheten underrätta den enskilde om väsentlig försening?
Det är svårt att utifrån ordalydelsen i 11 § FL förstå i vilka konkreta situationer underrättelser om väsentlig försening bör lämnas. JO har lämnat en hel del vägledning i denna fråga.
När handläggningen fördröjs kan det bero antingen på myndigheten, på den enskilde eller på en extern aktör. Hos myndigheten kan det bero på lång kötid, tillfälliga arbetstoppar eller på att ärendet är arbetskrävande. Under handläggningen kan myndigheten behöva begära in uppgifter från till exempel vården, en arbetsgivare eller en annan myndighet. Externa aktörer kan dröja med att lämna den information som behövs. Fördröjningen kan även bero på att den enskilde inte ger in tillräckliga uppgifter eller på att hen ber om anstånd med att komplettera ärendet. JO poängterar att underrättelseskyldigheten gäller oavsett vad fördröjningen beror på eller vem som orsakat den (JO dnr 3232-2023 s. 29).
Det framgår av tidigare praxis om handläggningstid att JO ser allvarligt på långa perioder av passivitet från myndighetens sida. Myndigheten har ett ansvar för att driva ärendena framåt. (Se till exempel JO:s beslut den 27 oktober 2020, dnr 221-2019.) Det gäller även om fördröjningen beror på någon annan. När uppgifter begärs in från enskilda, myndigheter eller andra aktörer bör en svarsfrist sättas ut och påminnelser skickas. Skyldigheten att underrätta den enskilde om väsentlig försening gäller även när fördröjningen beror på att en utlandsmyndighet dröjer med att lämna uppgifter (JO:s beslut den 15 september 2022, dnr 4911-2021).
Skyldigheten enligt 11 § FL gäller i det individuella ärendet. Att handläggningstiderna i genomsnitt är korta befriar inte myndigheten från ansvaret att skicka underrättelser om väsentlig försening i de ärenden där handläggningen drar ut på tiden. 11 § FL gäller fram tills att beslut fattas. JO ser allvarligt på att kommunala nämnder ibland väntar med att fatta beslut för att de annars inte hinner verkställa beslutet i tid (JO dnr 3232-2023 s. 24).
Tidpunkten för underrättelse enligt 11 § FL
En svår fråga är när en underrättelse om väsentlig försening måste lämnas för att uppfylla lagens krav. Enligt förarbetena ska 11 § FL bara tillämpas i helt klara fall. Det är enligt lagstiftaren inte möjligt att ge några generella riktlinjer men normaltiden för ärendetypen kan vara en utgångspunkt. Myndigheten bör även ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, till exempel om parten har gett in ett fullständigt underlag för prövningen eller om ansökan är bristfällig (prop. 2016/17:180 s. 111). Enligt JO måste myndigheten bedöma tidpunkten för underrättelse i varje enskilt fall (JO dnr 3232-2023 s. 24).
I vissa ärendetyper finns lagreglerade handläggningstider. Sådana tider kan ha betydelse för när en väsentlig försening uppstår. JO har tagit upp några fall som gäller tillämpningen av 11 § FL i ärenden om kostnader för vård utomlands. I sådana ärenden finns en handläggningstid inskriven i lagtexten. Enligt JO ska en underrättelse om väsentlig försening lämnas senast när det kan bedömas att den lagreglerade handläggningstiden kommer att överskridas markant (JO:s beslut den 31 maj 2023 i dnr 7262-2022 och 7266-2022).
När ingen handläggningstid finns i lag eller annan författning, gäller skyndsamhetskravet i 9 § FL. Vid bedömningen av vad som är en väsentlig försening enligt 11 § FL ska utgångspunkten vara en rimlig och godtagbar handläggningstid. JO:s praxis om handläggningstid ger en bra vägledning. Både myndighetens normaltid för ärendetypen och omständigheterna i det enskilda fallet har betydelse. Däremot är det inte myndighetens genomsnittliga handläggningstid som ska styra. Det innebär att myndighetens arbetssituation inte ska vägas in när myndigheten tar ställning till om ärendet är försenat. Tillämpningen av 11 § FL ska utgå från vad den enskilde har anledning att förvänta sig. JO poängterar att syftet med bestämmelsen är att hålla den enskilde informerad. (JO dnr 3232-2023 s. 24 f. och s. 29.)
En underrättelse om väsentlig försening ska enligt JO lämnas när det kan bedömas att den faktiska handläggningstiden kommer att markant överstiga den förväntade handläggningstiden (JO:s beslut den 31 maj 2023, dnr 6473-2021). Om myndighetens handläggning inledningsvis har varit passiv bör myndigheten redan när handläggningen påbörjas kunna bedöma om ärendet kommer bli väsentligt försenat (JO:s beslut den 27 oktober 2020, dnr 221-2019). En underrättelse måste skickas så snart myndigheten förstår att det kommer bli väsentligt försenat. Det går alltså inte att vänta med att tillämpa 11 § FL tills den aktiva handläggningen påbörjas eller tills ärendet är komplett. Det elektroniska systemet ska vara utformat så att myndigheten kan uppfylla sina skyldigheter enligt förvaltningslagen. Handläggningstiden ska räknas för myndigheten som helhet även om ärendet hanteras på flera avdelningar. (JO dnr 3232-2023 s. 25 och 29 f.)
I JO:s initiativärende kom det fram att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten hade tagit fram schablontider för när ärendet skulle anses vara väsentligt försenat i olika ärendeslag. JO kommenterar denna praxis i sitt beslut. (JO dnr 3232-2023 s. 29 f.)
Det framgår inte av JO:s beslut om och i så fall hur underrättelsetidpunkten påverkas av vem som orsakar fördröjningen. Man skulle till exempel kunna tänka sig att underrättelseskyldigheten inträder tidigare i ett fall där myndigheten orsakar förseningen än i ett fall där den enskildes agerande gör att handläggningen drar ut på tiden. JO uttalar sig inte om den frågan.
I vissa ärenden kan myndigheten behöva lämna underrättelse om väsentlig försening vid flera tillfällen under handläggningens gång. Det kan exempelvis bli aktuellt när en underrättelse redan lämnats och en ytterligare försening uppstår eller när orsaken till förseningen ändras under ärendets handläggning. (JO dnr 3232-2023 s. 33 f.)
Formerna för underrättelse enligt 11 § FL
En underrättelse enligt 11 § FL kan lämnas antingen skriftligen eller muntligen (prop. 2016/17:180 s. 111). Det ska vara en individuell underrättelse till varje enskild part. Enligt JO är generell information på myndighetens webbplats inte tillräckligt för att uppfylla skyldigheten enligt 11 § FL (JO 2020/21 s. 252 och JO 2021/22 s. 340). Om förseningen beror på arbetssituationen kan underrättelse lämnas utan att varje ärende gås igenom (JO:s beslut den 31 maj 2023, dnr 7262-2022 och 7266-2022). I sådana fall kan underrättelserna vara utformade på samma sätt i flera ärenden men de måste ges i varje ärende.
Av en underrättelse enligt 11 § FL ska det framgå vad förseningen beror på. Informationen behöver inte vara utförlig men den ska vara tydlig. Ibland kan mer standardiserade underrättelser vara tillräckliga. En underrättelse ska vara formulerad så att det framgår att den skickas enligt 11 § FL. (JO dnr 3232-2023 s. 35–38.)
Om en underrättelse om väsentlig försening lämnas muntligen är det enligt JO viktigt att dokumentera vilken information den enskilde har fått. Myndigheten bör också dokumentera de överväganden som görs i frågan om en underrättelse ska skickas. Om myndigheten lämnar information om 12 § FL bör även det dokumenteras. (JO 3232-2023 s. 17 f.)
Tillämpningen av 12 § FL
Avsikten med 12 § FL är att ge den enskilde ett effektivt rättsmedel vid försenad handläggning. Till skillnad från 11 § FL innehåller 12 § FL en fast tidsgräns. Den enskilde kan väcka en dröjsmålstalan tidigast sex månader efter att ärendet inleddes hos myndigheten. Denna så kallade spärrtid ska räknas från den dag ärendet inleds, inte från när ärendet är komplett eller liknande (prop. 2016/17:180 s. 122). Myndigheten har då fyra veckor på sig att antingen avgöra ärendet i sak eller avslå begäran om avgörande. I förarbetena framhålls vikten av att ett sådant avslagsbeslut får en klargörande motivering. (Prop. 2016/17:180 s. 114.)
JO konstaterar att det inte är vanligt förekommande att den enskilde begär ett avgörande i ärenden inom arbetsmarknads-, socialförsäkrings- och socialtjänstområdet (JO dnr 3232-2023 s. 41). I Migrationsverkets ärenden är dröjsmålstalan däremot så vanligt förekommande att det har blivit ett administrativt problem både hos myndigheten och hos de domstolar som hanterar överklaganden av myndighetens avslagsbeslut (Hemställan till Justitiedepartementet den 3 april 2023, dnr 4.3.1.4-2023-5156). Jag återkommer till detta i min analys nedan.
Det är viktigt att enskilda känner till möjligheten att väcka dröjsmålstalan i de ärenden där avgörandet försenas. JO kritiserar myndigheter som inte lämnat sådan information (JO:s beslut den 28 april 2021 dnr 4063-2020 och den 13 april 2021, dnr 4361-2019). JO uttalar följande angående sambandet mellan 11 § och 12 § FL: ”Möjligheten till dröjsmålstalan förutsätter inte att myndigheten först har lämnat en underrättelse enligt 11 § FL om väsentlig försening, och inte heller att en sådan borde ha lämnats. För tillämpningen av 12 § FL är det oväsentligt vad ärendet handlar om, och vad orsaken är till att det handlagts under minst sex månader utan att ha avgjorts. Information om hur handläggningen fortlöper kan dock ha betydelse för om den enskilde väljer att begära att myndigheten avgör ärendet. I vissa situationer kan det även vara lämpligt att myndigheten informerar om innehållet i 12 § FL i samband med att den lämnar en underrättelse om väsentlig försening.” (JO:s beslut den 31 maj 2023, dnr 6473-2021.)
Om den enskilde ställer frågor om handläggningen när handläggningstiden närmar sig eller överskrider sex månader, är det enligt JO lämpligt att informera om 12 § FL. Det gäller särskilt när ärendet är färdigutrett. Eftersom begäran enligt 12 § FL bara kan göras en gång, rekommenderar JO att myndigheten är mer försiktig med sådan information vid en tidigare tidpunkt. Annars finns risk att den enskilde förbrukar sin möjlighet till dröjsmålstalan i onödan. (JO dnr 3232-2023 s. 43 f.) Av samma skäl bör myndigheten inte behandla en skrivelse från den enskilde som en begäran om avgörande, om det inte framgår tydligt. Om det är oklart om en skrift från en enskild är tänkt att vara en dröjsmålstalan, har myndigheten en skyldighet att reda ut detta. (JO dnr 3232-2023 s. 46.)
När en begäran enligt 12 § FL kommer in måste den hanteras. Om myndigheten inte anser att bestämmelsen är tillämplig, om framställan kommer in flera gånger eller om den kommer in för tidigt, bör myndigheten avvisa begäran (JO:s beslut den 28 april 2021, dnr 6932-2019, JO:s beslut den 31 maj 2023, dnr 4900-2022 och JO dnr 3232-2023 s. 47 f.). Det är oklart om ett sådant avvisningsbeslut kan överklagas (jämför 49 § FL). Högsta förvaltningsdomstolen har den 22 juni 2023 meddelat prövningstillstånd i den frågan (mål nr 7444-22).
Analys
Av JO:s beslut framgår att 11 § FL inte alltid tillämpas enligt sin ordalydelse av de myndigheter som har granskats. Det framkommer också att 11 och 12 §§ FL är otydliga på flera punkter. En del oklarheter har avhjälpts genom JO:s praxis. Men faktum kvarstår att myndigheterna i varje enskilt ärende måste bedöma om och när en underrättelse om väsentlig försening ska skickas. Detta måste göras även i ärenden som ligger på kö och där handläggningen ännu inte påbörjats.
JO drar slutsatsen att 11 § FL ännu inte fått den avgörande betydelse som lagstiftaren tänkt sig. Enligt JO verkar lagstiftaren ha utgått ifrån att bestämmelserna bara skulle bli aktuella i undantagsfall. Ärendeköerna på vissa myndigheter är dock sådana att det snarare är fråga om masshantering. (JO dnr 3232-2023 s. 51–53) Även om det individuella ärendet påskyndas genom att myndigheten måste underrätta den enskilde om fördröjd handläggningstid, finns det risk för att handläggningstiden ökar hos ärendestocken som helhet.
Frågan är om tillämpningen av 11 § FL är kontraproduktiv genom att underrättelserna tar tid som annars hade kunnat läggas på att avgöra ärenden. Under lagstiftningsarbetet uttryckte flera remissinstanser oro för att underrättelser om väsentlig försening skulle leda till omotiverat stor arbetsbörda för myndigheterna i förhållande till den nytta enskilda parter skulle få (prop. 2016/17:180 s. 110). I flera ärenden hos JO framkommer det att myndigheterna, på grund av pressad arbetssituation, har prioriterat att avgöra ärenden framför att skicka ut underrättelser om väsentlig försening. JO kritiserar detta förfarande. (Se JO dnr 3232-2023 s. 29, JO:s beslut den 10 oktober 2022, dnr 486-2022 och JO:s beslut den 16 juni 2023, dnr 6358-2022.)
Tillämpningsproblemen kring 11 § FL verkar, åtminstone i vissa ärendeslag, vara en teknikfråga. Exempelvis uppgav Pensionsmyndigheten i ett remissvar att myndigheten saknar tekniska förutsättningar för att hitta ärenden där underrättelse behöver lämnas (JO dnr 3232-2023 s. 28). De tekniska svårigheterna verkar främst gälla ärenden som ligger i ärendekö och där handläggningen ännu inte har påbörjats. Enligt JO är det viktigt att samtliga ärenden fördelas på handläggare direkt när de kommer in (JO:s protokoll den 29 januari 2019, dnr 6840-2018). Det är en förutsättning för att myndigheten ska kunna uppfylla sina skyldigheter enligt 11 § FL (JO dnr 3232-2023 s. 50).
I sitt beslut skriver JO att det inte är acceptabelt att myndigheten låter bli att söka fram ärenden där underrättelse krävs för att frigöra tid till att avgöra ärenden (JO dnr 3232-2023 s. 29). Det är svårt att förstå vad JO menar och det finns risk för att uttalandet kommer att misstolkas. Man kan få intrycket att JO anser att underrättelser om väsentlig försening ska prioriteras framför kortare handläggningstider. Strängt taget är det inte heller något som hindrar en sådan tolkning av lagtexten.
Avvägningen mellan att minska handläggningstiderna och att ägna tid åt att uppfylla 11 § FL verkar vara ett reellt problem för flera myndigheter. Detta konstateras också av JO i initiativärendet (JO dnr 3232-2023 s. 53). Det är inte JO:s uppgift att tala om hur myndigheterna ska prioritera mellan olika arbetsuppgifter. Däremot kan JO väcka frågan om författningsändring om JO under sin granskning upptäcker brister i lagstiftningen (4 § lagen [1986:765] med instruktion för Riksdagens ombudsmän (upphävd)). Den möjligheten har JO emellertid avstått från att använda i initiativärendet (JO dnr 3232-2023 s. 55). Även om JO:s granskning inte gäller alla myndigheter så är det svårt att förstå JO:s inställning. De problem som identifierats i granskningen borde vara likartade hos andra myndigheter som hanterar massärenden som kräver utredning och/eller bedömning.
När det gäller dröjsmålstalan identifierar inte JO några större problem inom socialförsäkrings-, arbetsmarknads- och socialtjänstområdet. Inom Migrationsverkets område inkommer däremot så många framställningar enligt 12 § FL att handläggningstiderna generellt blir lidande. De enskilda som inte begär avgörande får också vänta längre på ett beslut än de som skickar in en sådan begäran. Konsekvensen blir att lika fall inte behandlas lika. Migrationsverket, Domstolsverket och några förvaltningsrätter har därför hemställt att regeringen ska göra undantag från enskildas möjlighet att enligt 12 § FL begära att ett ärende avgörs. (Hemställan till Justitiedepartementet den 3 april 2023, dnr 4.3.1.4-2023-5156.)
Utvecklingen hos Migrationsverket visar att 12 § FL erbjuder en gräddfil till ett snabbare avgörande för de som har kunskap nog att begära ett avgörande efter sex månader. De som inte känner till denna möjlighet får vänta ännu längre på ett beslut. Denna risk förutsågs redan av remissinstanserna men skrevs bort av lagstiftaren på ganska oklara grunder (prop. 2016/17:180 s. 112 och s. 115). I sammanhanget kan erinras om att JO har uttalat att en myndighet inte utan objektivt godtagbara skäl bör hantera ärenden i en annan ordning än den ordning de kommer in i (se till exempel JO:s beslut den 16 juni 2023, dnr 6358-2022). En ordning där nyare ärenden prioriteras framför äldre kan strida mot likhets- och objektivitetsprinciperna i regeringsformen. Med 12 § FL har lagstiftaren skapat en laglig väg att gå före i kön. Jag tycker inte att det är oproblematiskt ur rättssäkerhetssynpunkt.
Redan i lagstiftningsarbetet ifrågasatte flera remissinstanser om bestämmelsen i 12 § FL var utformad så att den uppfyllde sitt syfte. Man befarade ökad arbetsbörda och förlängda handläggningstider. Lagstiftaren ansåg att farhågorna var överdrivna. (Prop. 2016/17:180 s. 112 och s. 114) Det som remissinstanserna varnade för har dock blivit verklighet hos Migrationsverket. Det är svårt att veta varför inte 12 § FL orsakat samma problem hos Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten trots att det i vissa ärendetyper är vanligt att handläggningstiden är längre än sex månader. Det kan bero på att kundkretsen (ännu) inte upptäckt den möjlighet att ”gå före i kön” som 12 § FL erbjuder. Det finns risk för att fler myndigheter drabbas av lika stora problem som Migrationsverket redan har, om enskilda börjar utnyttja möjligheten till dröjsmålstalan i högre utsträckning.
Både JO och de myndigheter som ligger bakom hemställan till Justitiedepartementet ifrågasätter om förvaltningslagens nya regler var tänkta för mängdärenden. Jag är benägen att hålla med. Det framgår inte av propositionen att lagstiftaren tillräckligt beaktade konsekvenserna för olika typer av ärenden, trots de farhågor som kom fram under remissbehandlingen. Utvecklingen under de fem år som 11 och 12 §§ FL har funnits, visar tillräckligt tydligt att bestämmelserna knappast kan tillämpas efter sin lydelse utan att den ordinarie handläggningen påverkas negativt. Jag har svårt att se att lagstiftarens intentioner kommer att kunna uppfyllas utan att undantag för vissa mängdärenden införs.
Av Emma Rönström, jurist, specialiserad på socialförsäkringsrätt och förvaltningsrätt.
Ursprungligen publicerad i JP Förvaltningsnet.
Analys av Justitieombudsmannen 2023-06-19, dnr 3232-2023.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 8 sep 2023
Jurist, specialiserad på socialförsäkringsrätt och förvaltningsrätt
