När har ett meddelande kommit in till en myndighet?
En handling har kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare. I vissa fall är det självklart när detta sker, i andra fall uppstår det oklarheter. I denna analys redogör vår expert Lars Clevesköld för när detta anses ha skett under olika omständigheter och för olika typer av handlingar.
Reglering
Inkomstdagen för en handling till en myndighet ska fastställas med tillämpning av 22 § förvaltningslagen (2017:900), FL, som lyder så här:
”En handling har kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare.
Om en handling genom en postförsändelse eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen har nått en myndighet eller behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen dock anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag, om det inte framstår som osannolikt att handlingen eller avin redan den föregående arbetsdagen skilts av för myndigheten på ett postkontor.
En handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten tömmer den första gången en viss dag ska anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag.”
Bestämmelsen gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna. I 3 § FL görs dock det undantaget att paragrafen inte tillämpas i brottsbekämpande verksamhet hos Kustbevakningen, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket eller en åklagarmyndighet. Det finns vidare i 4 § FL det undantaget att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från FL, tillämpas den där andra bestämmelsen.
Förarbetena till 22 § FL finns i prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag. Genom den propositionen infördes dagens förvaltningslag, men den har givetvis inte tillkommit i ett vakuum. Den har haft två föregångare, från 1971 och från 1986. Flera av de tidigare lagarnas bestämmelser har fått en annan språklig och redaktionell utformning i den nya lagen, men många tidigare principer har ändå fortsatt tillämplighet. Texten här bygger både på förarbetena till dagens FL och på äldre förarbeten och rättsfall.
En allmän princip för tillämpningen av 22 § FL slogs fast av Justitieombudsmannen (JO) i JO:s ämbetsberättelse 1999/00 s. 413. JO uttalade där att när det är fråga om en till myndigheten inkommen handling föreligger det inte någon rätt för myndigheten själv att avgöra när handlingen ska anses som inkommen. Den frågan avgörs av de faktiska omständigheterna då handlingen anlände till myndigheten eller kom behörig befattningshavare tillhanda.
Man kan också lägga märke till att om en handling har blivit diarieförd eller inte blivit diarieförd saknar betydelse för bedömningen av om den ska anses som inkommen. Diarieföringen (”registreringen”) av en handling regleras i 5 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) men påverkar alltså inte bedömningen av om handlingen anses som inkommen eller inte.
Elektroniska handlingar
I 22 § första stycket FL finns huvudregeln att en handling har kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare.
En motsvarighet till denna bestämmelse finns i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen: ”En handling anses ha kommit in till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa.”
Bestämmelsen är, som man uttrycker saken i lagförarbetena, teknikoberoende. Uttrycket ”handling” omfattar först och främst sådana meddelanden i skrift eller bild som kan uppfattas utan tekniska hjälpmedel. Men uttrycket omfattar även sådana meddelanden i elektronisk form som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas bara med tekniska hjälpmedel. E-post och annan digital information som görs tillgänglig för myndigheten med hjälp av tekniska hjälpmedel omfattas alltså av huvudregelns tillämpningsområde.
Det är den dag da° handlingen når myndigheten som handlingen, som huvudregel, ska anses inkommen. När det talas om ”dag” avses hela det ifrågavarande kalenderdygnet fram till klockan 24.00. En handling som läggs i myndighetens brevlåda efter tjänstetidens slut men före klockan 24.00 är alltså inkommen den dagen även om ingen befattningshavare finns på kansliet. Här kan man också hänvisa till hjälpregeln i tredje stycket (se nedan).
En handling har nått myndigheten när den finns tillgänglig för myndigheten i dess lokaler eller dess postlåda. Detta gäller som sagt även om handlingen lämnas i lokalerna utanför kontorstid. Elektroniska handlingar, som skickas till myndigheten genom dataöverföring i ett elektroniskt kommunikationsnätverk eller på annat liknande sätt, anses som inkomna när de finns tillgängliga för myndigheten eller en behörig befattningshavare på myndighetens server i datanätverket.
En sådan fråga aktualiserades nyligen i Högsta Domstolen (HD) Ett beslut av en kommunal nämnd kunde överklagas senast en viss dag. Klockan 23:57 den dagen skickade parten in ett överklagande via e-post. E-posten nådde kommunens datanätverk någon sekund senare, men fastnade i ett spamfilter i en halvtimme. När nämnden fick tillgång till e-postmeddelandet var det alltså efter midnatt och överklagandetiden hade löpt ut. Då registrerades meddelandet som inkommet. Nämnden avvisade överklagandet med motiveringen att det hade kommit in för sent. Frågan hamnade till slut hos HD som sade att ”[m]ed beaktande av lagtextens utformning och de intressen som ligger bakom regleringen bör ett e-postmeddelande som har skickats till anvisad adress och nått den mottagande myndighetens datanätverk inom överklagandetiden anses ha kommit in, oavsett hur myndigheten har organiserat sin hantering av skräppost och liknande”. HD bestämde att överklagandet hade kommit in inom överklagandetiden (se HD:s dom den 3 januari 2024, mål nr P 124-23, avgörandet är kallat ”Spamfiltret”).
Det har blivit allt vanligare att myndigheter ger enskilda en möjlighet att göra ansökningar och anmälningar på elektronisk väg genom att till exempel fylla i ett webbformulär via internet. Uppgifter som den enskilde lämnar i ett webbformulär finns i vissa fall tekniskt tillgängliga för myndigheten på dess server för databehandling redan innan den tidpunkt då den enskilde har färdigställt en ansökan. Så kan fallet vara till exempel under den tid som ett webbformulär håller på att fyllas i fram till dess att den enskilde vidtagit en särskild åtgärd som markerar att ansökan är färdig och inskickad. Ett sådant förhållande bör som regel inte anses innebära att handlingen i förvaltningsrättslig mening ska anses ha kommit in till myndigheten. Ingivandet kan exempelvis manifesteras genom att den enskilde trycker på en ”skicka-knapp” i webbformuläret (prop. 2016/17:180 s. 141).
En handling som har kommit in till en myndighet anses normalt som en allmän handling (2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen). JO har uttalat (JO:s ämbetsberättelse 2002/03 s. 497) att ett e-postmeddelande som har kommit in till en befattningshavare i dennes e-postbrevlåda hos myndigheten kan utgöra en allmän handling:
”Att befattningshavaren när meddelandet kommer in, är frånvarande på grund av semester eller av något annat skäl saknar betydelse för bedömningen av om meddelandet skall anses utgöra en allmän handling. Den omständigheten att den som har skickat meddelandet får ett svarsmeddelande som anger att befattningshavaren inte är närvarande ändrar inte heller det förhållandet att det inkomna meddelandet kan utgöra en allmän handling. Myndigheten måste således ha tillgång till e-postmeddelanden som kommer in till en befattningshavare när han eller hon är frånvarande.”
Om en handling inte lämnas i myndighetens lokaler utan i stället till någon behörig befattningshavare utanför myndighetens lokaler är handlingen att anse som inkommen till myndigheten när den överlämnas till befattningshavaren. Så kan vara fallet till exempel när en befattningshavare gör hembesök hos någon i ett pågående ärende.
Om överlämnandet av en handling till en befattningshavare sker med hjälp av en digital kommunikationstjänst, till exempel via e-post, är handlingen enligt denna bestämmelse att anse inkommen när den blir tekniskt tillgänglig för befattningshavaren.
Vad avses då med ”en behörig befattningshavare”? I förarbetena till en äldre version av bestämmelsens motsvarighet i rättegångsbalken (prop. 1973:30 s. 80) talades det (i fråga om domstolar) om vad som avses med en ”behörig tjänsteman”: ”Vem som i varje särskilt fall skall anses som behörig tjänsteman får bedömas med ledning av författning (till exempel tingsrättsinstruktionen), arbetsordning eller interna instruktioner och föreskrifter som gäller för vederbörande domstol.” I förarbetena till dagens förvaltningslag (prop. 2016/17:180 s. 142) sägs att ”[v]em som är behörig att ta emot en handling får […] i första hand avgöras med utgångspunkt i myndighetens arbetsordning”.
Det uttalades också i 1973 års proposition att det var uppenbart att det inte fanns någon skyldighet för en tjänsteman att ta emot en handling utom tjänsten, till exempel i sin bostad.
Det är också värt att nämna att lagstiftaren framhåller att själva överföringen av ett meddelande sker på avsändarens risk. Den frågan berördes av HD i det mål som nämndes ovan (P 124-23). HD framhöll att det i princip är den enskilde som har bevisbördan för att meddelandet har skickats och som står risken för att överföringen av meddelandet försenas eller annars inte fungerar som den ska. När det gäller vanliga brev har det, mot denna bakgrund, utbildats en rättspraxis som innebär att den enskilde behöver skicka sitt meddelande en viss tid i förväg för att han eller hon ska anses ha laga förfall (ungefär ”giltig ursäkt”) om meddelandet inte når fram i tid.
Postförsändelser
I andra stycket finns en bevislättnadsregel för postförsändelser. I bestämmelsen anges att om en handling genom en postförsändelse, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, har nått en myndighet eller behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag, om det inte framstår som osannolikt att handlingen eller avin redan den föregående arbetsdagen skilts av för myndigheten på ett postkontor.
Bestämmelsen innebär att postförsändelser normalt ska anses som inkomna den arbetsdag som föregår den dag då handlingen blir tillgänglig för faktisk hantering av myndigheten. Det är bara om det med hänsyn till den information om bland annat poststämpling och postförmedling som finns att tillgå framstår som osannolikt att försändelsen avskilts för myndighetens räkning på ett postkontor dagen innan den faktiskt blev tillgänglig för myndigheten som huvudregeln ska tillämpas. Det råder med andra ord en stark presumtion för att handlingen kommit in redan den föregående arbetsdagen.
Det är tiden för insortering av posten i myndighetens postfack eller postbox på ett postkontor som är avgörande för tillämpningen av andra stycket, inte tidpunkten för när försändelserna anländer till ett postkontor. Vidare bör det – liksom tidigare – inte heller ha någon betydelse för tillämpningen om myndigheten vid insorteringstillfället har tillträde till det utrymme där postboxen eller postfacket finns.
Bestämmelsen är utformad med utgångspunkt i den praxis som har utvecklats vid tillämpningen av motsvarande bestämmelse i 1986 års förvaltningslag. Sådan praxis kan därför enligt lagstiftaren ge viss vägledning i rättstillämpningen.
Undantag
I tredje stycket finns ett undantag från huvudregeln i första stycket. Av bestämmelsen följer att en handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten tömmer den första gången en viss dag ska anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag. Bestämmelsen innebär att det inte finns behov av att närmare undersöka vid vilken tidpunkt, efter den senaste tömningen, som en handling lades i myndighetens postlåda. Det saknar med andra ord betydelse om handlingen lades ned i postlådan före eller efter midnatt.
Den som tömmer postlådan får enligt lagstiftaren (prop. 2016/17 s. 147) anses behörig att ta emot handlingen för registrering.
Publicerad 22 apr 2024
F.d. hovrättsråd, Hovrätten Skåne och Blekinge
