Är byggnadsnämnden bunden av lämnade startbesked? – om ”Startbeskedet i Barkarby”
I ett mål där en entreprenör beviljats bygglov för ett antal flerbostadshus uttalade sig Högsta domstolen (HD) om vilken betydelse ett tidigare meddelat startbesked ska anses ha när en byggnadsnämnd senare ska ta ställning till förutsättningarna för att meddela slutbesked. I denna artikel analyserar före detta chefsrådmannen Anders Bengtsson domen och ger några reflektioner i anledning av denna.
Målet
En byggnadsnämnd beviljade ett bostadsbolag bygglov för nybyggnation av flerbostadshus och gav även startbesked, det vill säga klartecken för bolaget att påbörja byggnationerna. I underlaget för beslutet om startbesked ingick bland annat en brandskyddsbeskrivning i vilken bolaget redovisade de krav som räddningsvägen skulle uppfylla för att husen skulle vara åtkomliga för räddningsfordon.
Under byggnationens gång lämnade nämnden interimistiska slutbesked för delar av byggnaden så att dessa delar tillfälligt fick tas i bruk.
Senare under processen ifrågasattes om reglerna för brandskydd uppfylldes. Den lösning för utrymning i händelse av brand som bolaget hade valt innebar att utrymning skulle kunna ske genom lägenheternas fönster mot innergården, med hjälp av räddningstjänsten.
Räddningstjänsten genomförde provkörningar på platsen med stegbil. Vid provkörningarna kom det fram att det var svårt att köra in till uppställningsplatserna på fastigheterna från den angränsande gatan, via den räddningsväg som byggherren anordnat. Enligt brandskyddsutlåtandet som bolaget gav in inför beslutet om slutbesked var det möjligt att ta sig in på fastigheten med stegbilen men det kunde i värsta fall krävas ett eller två omtag.
Nämnden vägrade slutbesked med hänvisning till de brister som framkommit beträffande framkomlighet för räddningstjänstens fordon. Enligt nämnden följde inte utförandet av byggnaderna projekteringsunderlaget avseende brandskydd. Nämnden bedömde att byggnaderna inte kunde anses åtkomliga för räddningsinsatser och att gällande brandskyddsföreskrifter därför inte uppfylldes.
Beslutet överklagades till länsstyrelsen som upphävde nämndens beslut. Länsstyrelsen ansåg att de brister i brandskyddet, som nämnden funnit, inte kunde hänföras till någon avvikelse från bygglovet, startbeskedet eller kontrollplanen och att det därför inte fanns förutsättningar för att vägra slutbesked. Nämnden klagade då till mark- och miljödomstolen i Nacka som dock gjorde samma bedömning som länsstyrelsen och avslog överklagandet.
Nämnden klagade vidare till Mark- och miljööverdomstolen (MÖD), som hämtade in yttrande från Boverket, gick på kommunens linje och fastställde nämndens beslut att vägra slutbesked.
MÖD lämnade så kallad ventil till Högsta domstolen (HD) och, sedan bolaget överklagat, lämnade HD prövningstillstånd. HD har nu avgjort målet i sak, och fastslagit att det var korrekt av byggnadsnämnden att inte meddela slutbesked.
Något om HD:s dom
I sin dom, som fått benämningen ”Startbeskedet i Barkarby”, gör HD en utförlig redogörelse av bygglovssystemet och hur beslutet om bygglov är kopplat till beslut om startbesked och slutbesked men även nämns funktionen av startbesked när det är fråga om åtgärder för bygglovsbefriade åtgärder.
Mycket kort kan nämnas att det normalt krävs bygglov vid nybyggnad. En byggnation som kräver bygglov får inte påbörjas innan byggnadsnämnden har gett ett startbesked. En byggnad får normalt inte tas i bruk förrän byggnadsnämnden har gett ett slutbesked (se 9 kap. 1 §, 10 kap. 3 och 4 §§ PBL).
Beträffande vad byggnadsnämnden tar ställning till i de olika besluten och i den mån ett startbesked är bindande för senare slutbesked gör HD några principiella uttalanden.
HD hänvisar till 10 kap. 23 § PBL och att det är en förutsättning för att byggnadsnämnden ska meddela startbesked att åtgärden, till exempel en nybyggnation, kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (se punkt 26 i domen). ”Byggnadsnämnden ska alltså göra en förhandsbedömning av om till exempel de tekniska egenskapskraven kommer att vara uppfyllda när åtgärden väl är slutförd. Genom ett slutbesked godkänner byggnadsnämnden att åtgärden ska anses slutförd och, i fråga om byggåtgärder, att byggnadsverket får tas i bruk. Bedömningen av om slutbesked ska meddelas ska göras utifrån den utredning som då finns och de bedömningsgrunder som anges i 10 kap. 34 §.”
Domstolen fortsätter (punkt 27) ”Att byggnadsnämnden genom startbeskedet har bedömt att de tekniska egenskapskraven kan antas komma att uppfyllas när åtgärden är slutförd utgör således inget hinder mot att nämnden vägrar slutbesked enligt 10 kap. 34 §. Det sagda gäller även om det inte finns någon tydlig avvikelse från underlaget i startbeskedet.”
HD:s slutsats var därför att byggnadsnämndens bedömning av egenskapskraven inför startbesked som regel inte omfattas av rättskraft. Beträffande frågan om det funnits skäl att vägra slutbesked, gjorde HD samma bedömning som MÖD.
Beträffande denna fråga uttalade MÖD bland annat följande i sin dom: ”Även om det kan finnas situationer när rättskraft kan aktualiseras blir det inte aktuellt när det gäller tvingande säkerhetsskäl, såsom risken för allvarliga störningar i form av brand, eftersom gynnande förvaltningsbeslut kan ändras när sådana skäl kräver det.”
MÖD ansåg att det funnits skäl att vägra slutbesked dels eftersom de krav som följer av brandskyddsbeskrivningen och därmed startbeskedet inte hade uppfyllts, dels eftersom bristerna i brandskyddet varit sådana att det funnits förutsättningar för att förbjuda användning av byggnadsverket.
Bestämmelser om brandskydd
Bestämmelser om brandskydd finns i 8 kap. 4 § första stycket 2 och andra stycket samt 16 kap. 2 § 3 PBL jämfört med 3 kap. 8 § 4 och 10 kap. 3 § 2 plan- och byggförordningen (PBF, 2011:338) samt i avsnitt 5:323 och 5:721 Boverkets Byggregler – föreskrifter och allmänna råd (2011:6).
Enligt dessa bestämmelser ska det normalt finnas två av varandra oberoende utrymningsvägar. Det kan vara tillåtet att en av utrymningsvägarna består i utrymning genom fönster, med hjälp av räddningstjänsten.
I detta fall ansågs bestämmelserna kräva bland annat att räddningstjänsten har tillräckligt snabb insatstid och tillräcklig förmåga. Dessa förutsättningar ansågs emellertid inte uppfyllda.
Omprövning av beslut
Ett beslut om bygglov är ett sådant gynnande beslut som får rättskraft och därför inte får ändras till den enskildes nackdel, om det inte finns särskilda förutsättningar för detta.
De omständigheter som gör att man kan bryta igenom rättskraften är, om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, om tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart, eller om en felaktighet beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter (se till exempel prop. 2016/17:180 s. 231 och 37 § andra stycket). Även beslut om att meddela startbesked och slutbesked får i princip motsvarande rättskraft.
Den springande punkten i detta fall är sålunda om bygglovsbeslutet och beslutet om startbesked är bindande för ett senare beslut om slutbesked.
Bolaget inställning var att nämnden varit förhindrad att vägra slutbesked, eftersom det skulle innebära att nya villkor ställs på utförandet av byggnationen, som går utöver startbeskedet. Enligt bolaget hade brandskyddsfrågorna blivit rättskraftigt avgjorda genom beslutet om startbesked. Att vägra slutbesked skulle därför innebära en otillåten ändring av ett gynnande förvaltningsbeslut.
Kommunen menade å sin sida, att det fanns en icke försumbar avvikelse i förhållande till startbeskedet. ” Vid tidpunkten för tekniskt samråd var det inte något som tydde på att byggherrens projekterade lösning för utrymning inte skulle kunna uppfylla tillämpliga föreskrifter. Eftersom byggherren har beskrivit vilka ytor som behövs för att manövrera räddningstjänstens stegbil i projekteringshandlingarna har nämnden utgått från att dessa ytor faktiskt varit tillgängliga. Det fanns alltså inte skäl att anta att byggprojektet inte skulle uppfylla de tekniska egenskapskraven avseende säkerhet i händelse av brand när startbesked gavs för åtgärderna.”
I sitt remissyttrande till MÖD hävdade Boverket bland annat, att tidigare avgöranden om startbesked och rättskraft inte ska tolkas så att de innebär att byggnadsnämndens bedömning av tekniska egenskapskrav inför startbesked får negativ rättskraft.
Som HD pekar på bygger bygglovssystemet på att ett beviljat bygglov i många fall läggs till grund för senare myndighetsbeslut. Till exempel ska byggnadsnämnden, när den prövar om startbesked ska beviljas, normalt inte på nytt ta ställning till de frågor som bedömts när bygglovet beviljades. Utgångspunkten är också att en tillsynsmyndighet inte ska ingripa med tillsynsåtgärder för att byggnaden i ett visst avseende strider mot plan- och bygglagen, om den frågan har bedömts av byggnadsnämnden vid bygglovet och byggnaden överensstämmer med bygglovet (jämför till exempel prop. 2019/20:31 s. 9).
I punkt 24 pekar HD på att det i förarbetena anges att syftet med bestämmelsen om slutbesked är att nämnden ska göra en bedömning av om de utförda åtgärderna är tillräckliga för att de ska kunna anses vara slutförda enligt gällande krav. ”Det betonas att ansvaret för att uppfylla lagens krav ligger kvar hos byggherren. (Se prop. 2009/10:170 s. 326 och 487.)”
Som redan har nämnts pekade HD vidare i sin dom på att ”(b)edömningen av om slutbesked ska meddelas ska göras utifrån den utredning som då finns och de bedömningsgrunder som anges i 10 kap. 34 §.” HD poängterade, att byggnadsnämnden genom startbeskedet inte har tagit slutlig ställning till frågan om de tekniska egenskapskraven är uppfyllda och att bedömningen ”att de tekniska egenskapskraven kan antas komma att uppfyllas när åtgärden är slutförd” inte hindrar att nämnden vägrar slutbesked. - ”Det sagda gäller även om det inte finns någon tydlig avvikelse från underlaget i startbeskedet.”
Några funderingar
Alla beslut från myndigheter måste självklart bygga på ett noggrant förarbete och att myndigheterna har rett ut förutsättningarna för sina avgöranden, se 23 § förvaltningslagen. Om det är ett så kallat gynnande beslut och det i efterhand visar sig att beslutet ur någon aspekt kanske inte var särskilt smart, så ska det som regel ändå fortsätta att gälla.
Men som genomgången i föregående avsnitt visar, så finns några punkter som gör att myndigheten ändå kan öppna upp en annars stängd process. De punkter som numera har förts in direkt i FL vilar på allmänna förvaltningsrättsliga grunder och var tillämpliga redan innan 2017 års förvaltningslag trädde ikraft.
Den grund som åberopades i detta fall var att det fanns tvingande säkerhetsskäl. Man kan utgå från att besluten om såväl bygglov som startbesked hade vunnit laga kraft. Det var dock inte tal om att öppna upp dessa beslut, utan frågan var om dessa beslut hade sådan (negativ) rättskraft att de var bindande för det tredje beslutet som avsåg slutbesked.
Det framgår av HD:s och MÖD:s domar att i varje fall såvitt gäller säkerhetsskäl så görs bedömningen beträffande slutbesked relativt fristående från de tidigare besluten om bygglov respektive startbesked.
Som HD pekar på i punkten 27 så kan nämnden vägra slutbesked, även om det inte finns någon tydlig avvikelse från underlaget i startbeskedet. Det vill säga det blir då en bedömning som ligger i linje med den Boverket flaggade för och som innebär att, nämndens bedömning i samband med startbesked av om kravet om säkerhet i händelse av brand kan antas komma att uppfyllas, inte har negativ rättskraft.
Detta utrymme torde finnas kvar, även om myndigheten från början slarvat och inte beaktat omständigheter som redan tidigare låg öppna. Att då ta upp frågan på nytt kan ur rättstrygghetssynpunkt i och för sig förefalla stötande för den enskilde.
Å andra sidan, när det som här rör sig om processer som i slutändan kan ha rent livsavgörande effekter inte minst för andra än den som beslutet primärt riktar sig till, så finns det starka skäl för att intresset av att behålla det ursprungliga beslutet bör vika. I detta fall rörde det sig om flerbostadshus och i sådana fall måste även kommande hyresgästers intressen tas till vara.
Det får nog dessutom ses som att kraven är högre på myndigheten i sådana fall då det rör sig om att öppna en redan stängd/avslutad process och som i detta fall meddela ett beslut som ligger i en kedja av beslut och där hanteringen inför de olika besluten har olika fokus. Även MÖD:s och HD:s resonemang visar på denna skillnad.
Helt fritt fram är det ändå inte och skulle byggnadsnämnden anses ha slarvat i sin tidigare handläggning, så skulle det bland annat kunna mynna ut i att det väcks talan om skadestånd för den ekonomiska förlust (förmögenhetsskada) som kan ha uppkommit, se 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). HD har till exempel tagit ställning till skadeståndsskyldighet för kommun enligt 3 kap 2 och 3 §§ skadeståndslagen på grund av påstådda fel vid handläggning av byggnadslovsärenden och efterföljande tillsyn, se NJA 1984 s. 340, se även avgörandet NJA 2002 s. 94.
Skadan som sådan skulle då kunna vara kostnader för åtgärder som vidtagits enligt tidigare beslut men som därefter måste göras om, till exempel om det krävs ombyggnadsåtgärder eller det har skett andra investeringar som har blivit värdelösa genom det nya eller senare beslutet. Det var kanske för att undvika en sådan process som nämnden i detta fall var relativt utförlig när den redogjorde för den information som bolaget hade lämnat under byggprocessens olika skeden.
Analys av HD 2024-07-10 T 2169-23.
Ursprungligen publicerad i JP Samhällsbyggnadsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 30 aug 2024
F.d chefsrådman i Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt
