De nio polisprinciperna
Polismyndigheten har fått en ny rikspolischef och en helt nyinrättad funktion som biträdande rikspolischef, en ny konstellation för ledningen av svensk polis – en jurist och en polis vilka kompletterar varandra i kampen för en framgångsrik brottsbekämpning. Regeringen har utlovat ett paradigmskifte och det ligger nu förväntningar i luften, förväntningar om en bättre, säkrare och tryggare framtid. Men utmaningarna är allt annat än få eller enkla. Vi lever i en föränderlig värld där inte minst tekniken skapat ett nytt landskap och nya förutsättningar där, sedan länge kända för kriminaliteten, gynnsamma förhållanden såsom anonymitet, bristande social kontroll och minskad kontinuitet ökat kraftigt. I denna analys går polismästaren Hans-Olof Sandén igenom de nio polisprinciperna.
Inledning
Polisen har de senaste åren fått ökade anslag och nya effektivare verktyg i form av ny lagstiftning. Detta medför berättigade och ökade krav på resultat. Den nya polisledningen har också fått ett tydligt förändringsuppdrag om att återupprätta en lokalt synlig och trygghetsskapande polis och en god service till medborgarna, få upp trycket i utredningsverksamheten så att fler brott kan klaras upp och säkerställa en effektiv styrning, användning och uppföljning av polisens växande resurser.
Vid sådana här tillfällen kan det finnas ett värde i att erinra om de nio principer för polisverksamheten som introducerades redan då grunden lades för den moderna polisverksamheten i början och mitten av 1800-talet. Dessa principer var utgångspunkten när Sir Robert Peel lät bygga upp polisen i London – Metropolitan Police. Trots att de är något till åren komna är de i allra högsta grad ännu aktuella men tyvärr alltför bortglömda. Denna artikel syftar därför till att erinra om vad dessa innebär och hur de kan nyttjas för framtida utövare av det polisiära uppdraget.
Den första principen – uppdraget
Det grundläggande uppdraget för polisen är att förebygga brott och oordning.
I svensk rätt kommer detta till uttryck främst i polislagens (1984:387) inledande bestämmelser (1 och 2 §§ polislagen) där ändamålet med den svenska polisen och dess uppgifter räknas upp. Närmare bestämmelser finns även i polisförordningen (2014:1104) vilken vi ska återkomma till längre fram.
Det är i den här principen som vi återfinner det som inom organisationen kallas för den polisiära kärnverksamheten. Här kommer frågor upp om vad som är polisens fokus: gärningsmannen, målsäganden, vittnen och allmänheten (medborgarna). Samtidigt berörs den centrala frågan om var gränsen går för vad polisen faktiskt ska göra. Det är ett tämligen spretigt och omfattande uppdrag. På senare tid har frågan ställts om polisen verkligen gör rätt saker. Trots att frågan utretts upprepade gånger och att vissa ändringar genomförts finns det mer att göra när det handlar om att inte minst renodla det polisiära uppdraget.
Uppdraget – som också innebär att skapa trygghet och säkerhet – är ett uppdrag som förpliktar men också något som ger upphov till stolthet för dem som har anförtrotts äran att arbeta inom polisen. I en situation när brottsbekämpningen är problematisk är det av stor vikt att ingjuta mod och hopp bland medarbetarna. En balans måste till mellan det tillåtande och det bestraffande. Välkommet är därför den tydliga signal som kommer med ordet ”mod”, det värdeord som förekommer framför alla andra i etiska koder för polisen världen över. Detta innebär att faktiskt våga utföra uppdraget, att ifrågasätta, lära nytt och utvecklas.
Men det polisiära uppdraget handlar också om ett större perspektiv än bara om polisen. Det handlar om samhället i stort och hur olika delar hänger ihop och fungerar tillsammans. Rättskedjan måste hänga samman och vara i balans. Insatser och satsningar måste planeras och helheten måste alltid beaktas. Hela rättskedjan måste också bli synlig och anpassas till varandra, allt från socialtjänsten till kriminalvården.
Den andra principen – förtroendet
Polisens förmåga att utföra sina uppgifter är beroende av allmänhetens godkännande av polisens åtgärder.
Tillvägagångssättet som förmedlas genom dessa principer är, vilket särskilt tydligt kommer till uttryck i den andra principen, allmänt känt som polisarbete med samtycke i Storbritannien och i länder som Kanada, Australien och Nya Zeeland. I denna polismodell betraktas poliser som medborgare i uniform. Modellen indikerar att polisens legitimitet i allmänhetens ögon baseras på en allmän konsensus om stöd som följer av öppenhet om deras befogenheter, deras integritet vid utövandet av dessa befogenheter och deras ansvar för att göra det.
I svensk rätt kommer principen bland annat till uttryck i polislagens bestämmelser om proportionalitet och genom de ramar för den polisiära våldsanvändningen som ställts upp. Men det kommer också fram i polisförordningen där det konstateras att alla anställda i sina kontakter med allmänheten ska uppträda på ett sätt som inger förtroende (jämför sjunde principen nedan). Polisen ska alltså stå upp för lagen och för rättssystemet. I detta är objektivitet och opartiskhet särskilt viktiga faktorer. Polisen är en verkställande myndighet som följer och upprätthåller de lagar och andra författningar som den lagstiftande församlingen utfärdat. Polisens förhållande till granskande medier är också av vital betydelse då det är genom dessa som många medborgare skapar sig sin uppfattning om rättvisan och om de ska ha förtroende för polisen eller inte.
Vi har även sett hur förtroendet kan påverkas av internationella skeenden såsom under sommaren 2020 då de oroligheter som tog sin början i USA efter att George Floyd dött i samband med ett polisingripande i Minneapolis även spred sig till Sverige. ”Black Lives Matters” blev ett begrepp och medförde även debatt om svensk polis och hanteringen av människor med annan etnisk bakgrund och polisens våldsanvändning. Detta är ett ämne som återkommit genom åren och som alltid måste betraktas som en aktuell fråga. Denna del av att ha förtroende för polisen är särskilt viktig att beakta och arbeta med i tider som dessa då polisens får större befogenheter, mer effektiv lagstiftning och pressas av krav på bättre resultat. Den polisiära uppträdandekoden står åter i fokus.
Den tredje principen – samarbetet med allmänheten
Polisen måste för att kunna upprätthålla lag och ordning säkerställa att allmänheten är villig att hjälpa och stödja polisen i sin ambition att klara sitt uppdrag.
Detta är en mycket viktig princip. Den har nära samband med principen om förtroende; den som inte har förtroende har också svårt att samarbeta och lämna uppgifter till polisen. En fråga som många tänker på när den tredje principen kommer på tal är den tystnadskultur som media ofta skriver om vad gäller de utsatta områdena. Men detta är en betydligt större fråga än så.
Inom socialpsykologin brukar det i detta sammanhanget talas om åskådareffekten. Den kan uttryckas som att ju fler åskådare (vittnen), desto mindre blir chansen att få hjälp i samband med ett brott. Fenomenet är dock omdiskuterat och idag påverkas det av nya omständigheter som inte beaktades när det först skrevs om saken i vetenskapliga sammanhang, såsom anonymitet, individualism och internet.
Här finns också andra förhållanden som har stor betydelse i fråga om den hjälpsamma allmänheten, som en av demokratins grundvalar, nämligen inkludering. Den segregering som uppstått i det svenska samhället har direkt effekt på polisens förmåga att vara framgångsrik i sin måluppfyllelse. Men polisen är bara en del av lösningen. Segregeringen är en större fråga än det polisiära uppdraget. En förändring kräver här samverkan mellan alla samhällets institutioner, däribland socialtjänsten, skolan, frivilliga organisationer och den fria företagsamheten. Endast gemensamt kan brottsligheten rubbas.
Men till denna princip kommer även vilka förväntningar som allmänheten har på polisen. Gemene man förväntar sig att polisen ska komma när den behövs och att den ska utreda när någon blir utsatt för brott. De flesta vill se att de som begår brott också straffas. Vitalt för hur polisen uppfattas blir då hur bra polisen är på att faktiskt klara upp brott, något som också ligger i det uppdraget för den nya polisledningen.
Den fjärde principen – våldsmonopolet
Omfattningen på medborgarnas villighet att samarbeta med polisen minskar proportionellt med polisens nödvändighet att använda fysiskt våld för att kunna utföra sitt uppdrag.
Det polisiära våldsmonopolet är många gånger komplicerat och en balansakt som är långtifrån enkel. Polisiärt våld kan delas in i ingripanden och hantering av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Från senare tid minns säkert de flesta fallet då en ung man sköts till döds av polisen i Vasastan i centrala Stockholm. Den händelsen präglades av en rad tragiska omständigheter och kom att granskas av domstol som fann att det handlat om putativt nödvärn (Stockholms tingsrätt dom 2019-10-03 i mål nr B 10655-18). En sådan händelse kan mycket väl få konsekvenser för förtroendet för hur polisen hanterar sitt våldsmonopol och måste därför tas på mycket stort allvar och leda till insatser i syfte att förhindra att liknande händelser inträffar på nytt.
När det kommer till polisiära ingripanden mot större folksamlingar är förhållandena annorlunda och ställer delvis andra krav på polisens förmåga att förutse, planera och dimensionera sina insatser. En av de mest omskriva polisinsatserna av den här karaktären är kravallerna i Göteborg i samband med EU-toppmötet 2001. Händelseförloppet kom att utredas av Göteborgskommittén (se SOU 2002:122) och de förslag som lämnades fick polisen att ändra sitt koncept för att hantera större folksamlingar. Enligt konceptet arbetar polisen numera med kommunikation och dialog för att minska risken för konflikter snarare än att försöka kontrollera folksamlingar genom enbart fysiska åtgärder.
I samband med de så påskupploppen uppstod frågan om polisens förmåga att upprätthålla våldsmonopolet och en diskussion om vad som händer om polisen inte klarar av att göra det. Det finns en berättigad förväntan på att polisen ska kunna hantera våldsamheter och därmed upprätthålla känslan av trygghet och säkerhet. Diskussionen visar på vikten av vilka signaler som sänds med anledning av polisens ageranden i hanteringen av demonstrationer och våldsamma upplopp. Det visar även på vikten av att det polisiära våldsmonopolet upprätthålls oavsett var i landet våldsamheter uppstår.
Ett annat exempel är de våldsamheter som med jämna mellanrum uppstår vid fotbollsmatcher runt om i landet. Bristen på regelefterlevnad i dessa sammanhang är negativ och svår att förstå för de flesta medborgare. Det kan upplevas som ett problem att den positiva uppfattningen om det statliga våldsmonopolet som trots allt finns hos de medborgare som önskar sig ett samhälle präglat av ordning, reda och trygghet. Våld och brott i dessa sammanhang kan på sikt få förödande konsekvenser för viljan att följa lag och bidra till allmän ordning.
Den femte principen – objektivitet
Polisen söker och bevarar allmänhetens förtroende, inte genom att tillgodose den allmänna opinionen utan genom att ständigt visa absolut opartiskhet i sitt arbete att upprätthålla lag och ordning.
Detta är något av en grundbult i det allmänna rättsmedvetandet och medborgarnas uppfattning om rättvisa. Polisverksamhet måste bygga på tanken om allas likhet inför lagen och att lika fall ska behandlas på samma sätt oavsett var i landet vi befinner oss. Det innebär även att en polis ska iaktta saklighet och opartiskhet i utförandet av sina arbetsuppgifter (se 1 kap. 9 § regeringsformen).
Av stor betydelse är även frågan om jäv (se 7 § polislagen) och vikten av oförvitlighet. Den som arbetar med att upprätthålla lagen bär ett ansvar för att inte blanda ihop egna intressen med allmänna intressen. I tveksamma fall bör en polis alltid välja att inte engagera sig i ett ärende där egna intressen kan komma i strid med allmänna. Hanteringen av situationer då sådana intressekonflikter uppstår måste dock hanteras med sunt förnuft och gott omdöme och det måste innan ingripande åtgärder vidtas finnas grund för dessa. En bestraffande kultur leder sällan till att verksamheten utvecklas och kan ibland bli rent av kontraproduktiv.
Arbetet med att utveckla en verksamhet som präglas av mod och innovationer kan aldrig avstanna och kräver internt förtroende samt en förmåga att ständigt lära nytt (se SOU 2013:40 s. 51) och en vilja att utvecklas.
Den sjätte principen – proportionalitet
Polisen använder fysiskt våld enbart i den utsträckning som krävs för att säkerställa efterlevnaden av lag eller för att återställa ordningen och det endast när mindre ingripande åtgärder är otillräckliga.
Proportionalitetsprincipen genomsyrar stora delar av det svenska rättssystemet och finns särskilt uttalad i 8 § polislagen där det föreskrivs att en polisman som ska verkställa en tjänsteuppgift ska iaktta vad som föreskrivs i lag eller annan författning och ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, ska det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Principen återkommer i olika former genom hela polislagen, men återfinns även i andra för polisen centrala författningar.
Principen kommer ofta till uttryck i olika sammanhang, ibland i form av ett försvar av egna handlingar såsom när någon uttrycker att polisen borde ha bättre saker för sig än att jaga den som kört för fort. I sådana lägen är det dock ändå förenligt med den allmänna rättsmedvetenheten att trafikreglerna tillkommit för allas vår säkerhet och att regelefterlevnad trots allt gagnar oss alla. Principen framskymtar även i vårt straffsystem där allvarligare brottslighet bestraffas hårdare än mindre allvarlig sådan. I samband med demonstrationer framgår det även att de villkor som uppställs och de åtgärder som polisen vidtar inte ska vara mer ingripande är vad som är nödvändigt för att upprätthålla ordning och säkerhet.
Proportionalitet är således ett förhållningssätt som rätt utövad ger polisen den legitimitet som krävs för att uppdraget ska genomföras effektivt och med önskat resultat. Proportionalitet är även en grogrund för förtroende. Denna princip är särskilt viktig att beakta i tider då kriminalpolitiken blir mer restriktiv och då det ropas efter hårdare tag.
Den sjunde principen – polisen är en del av allmänheten
Polisen bör alltid upprätthålla en relation till medborgarna som bibehåller den historiska traditionen om att polisen är allmänheten och allmänheten är polisen; polisen är endast medlemmar av allmänheten som betalas för att yrkesmässigt utföra uppgifter som åligger varje medborgare i samhällets intresse av välfärd och bestånd.
Detta är den bärande principen i polisarbete med samtycke och har även noterats av den svenska lagstiftaren i betänkandet Polisen och allmänheten (se SOU 1947:45 s. 34). I det sammanhanget betecknades den brittiska polisen som unik och historiskt betraktad som en vanlig medborgare som å de andra medborgarnas vägnar fullgör de skyldigheter som åvilar dem alla, nämligen att i gemenskapens intresse upprätthålla lag och ordning. Den brittiske polismannen är därför inte en tjänsteman som är satt att mästra andra, utan är en av befolkningen välkänd och respekterad ortsbo som i allt delar befolkningens liv och intressen. Han är betrodd med vissa maktmedel som de andra inte har, men han använder dessa maktmedel för alla goda medborgares räkning. Framgången i hela det brittiska polissystemet beror på att polisen respekteras av allmänheten och erhåller dess stöd och hjälp. Den brittiske polismannen är en del av den brittiska lösningen på problemet hur man ska förena ordning med frihet.
Frågan aktualiserades sedermera även i samband med förstatligandet av den svenska polisen. En oro som återkom under arbetet inför den förändringen låg i farhågan om att ett förstatligande skulle medföra att polisen kom längre ifrån allmänheten. I förarbetena nämns att särskilt ge akt för förhållanden som berör kontakter mellan polisen och allmänheten och särskilt verka för ett gott och förtroendefullt förhållande mellan dem (se prop. 1962:148 s. 99).
I samband med organisationsförändringen stod denna fråga i centrum med anslaget om att polisen måste komma närmare medborgarna och sätta dessa i fokus för det polisiära uppdraget. Det bedömdes som angeläget att stärka kraven på Polismyndigheten att ha ett nära och gott förhållande till allmänheten. I sitt arbete måste Polismyndigheten uppmärksamma och beakta krav och önskemål från dem som bor och verkar i närområdet. Polismyndigheten har en skyldighet att utveckla och välja sådana arbetsformer som bidrar till ett nära och gott förhållande mellan den och allmänheten. Polismyndigheten ska vidare se till att den är tillgänglig och att polisverksamheten är synlig (se prop. 2013/14:110 s. 694).
Principen har också kommit till uttryck i idén om att polisen bör spegla samhället i stort, till exempel genom mångfald bland de anställda. Detta i sig anses ge polisen legitimitet och utgör en faktor som ökar förtroendet för den polisiära verksamheten. Idén är också nära förknippad med hur polisen faktiskt utför sitt arbete och hur väl dess representanter följer den uppträdandekod som gäller för alla medarbetare inom Polismyndigheten. Denna har formulerats så att den anställda i sina kontakter med allmänheten med beaktande av omständigheterna och situationen ska agera så hänsynsfullt som möjligt, visa behärskning och uppträda på ett sätt som inger förtroende (se 10 § polisförordningen).
Samhällsutvecklingen ger ständigt anledning till att anpassa förhållningssättet till denna princip. I det särskilda uppdrag som lämnats till den nya polisledningen finns en passus om att utveckla Polismyndighetens service till medborgarna. Det handlar mycket om tillgänglighet, inte minst digitalt. Den tekniska utvecklingen går snabbt och polisen måste förbättra sin förmåga att bedriva brottsbekämpning och ordningshållning men även att ge service på internet, i sociala medier och genom andra digitala kommunikationskanaler.
Den åttonde principen – professionalism
Polisen bör alltid uppträda och utföra sitt uppdrag professionellt och aldrig missbruka de särskilda befogenheter som de anförtrotts.
Även denna princip handlar i grunden om legitimitet och förtroende. Relationen mellan profession, medborgare och stat är inte sällan komplicerad. Staten är beroende av yrkeskårens kunskap och stöd, vilket medför en gräns för vad staten kan göra inom professionens område. Medborgarnas förtroende för professionens kunskaper är också avgörande för i vilken utsträckning professionen kan användas för att legitimera utförandet. Den bas för auktoritet och oberoende som professionella yrken bygger på är alltså ett socialt kontrakt mellan profession och allmänhet. Professionalism är den moraliska förståelse bland professionella som ger konkret verklighet till detta sociala kontrakt. Det grundar sig i ömsesidig förståelse; i utbyte mot auktoritet och kontroll av centrala delar av ett visst område förväntas professionella i gengäld upprätthålla en hög nivå av kompetens och ta stort moraliskt ansvar.
Med anledning av denna princip är det viktigt att betona att de metoder som polisen använder sig av bör grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet. Detta är också något som alltmer beaktas i olika sammanhang inom dagens polisorganisation. Av det uppdrag som nu lämnats av regeringen kan uttydas att det också är betydelsefullt att påskynda utvecklingen och att arbeta mer utifrån en modell som beskrivits som ”pröva – lära – justera”, naturligtvis inom givna rättsliga ramar. Samhällsutvecklingen går just nu extremt fort samtidigt som förändringar i omvärlden kommer allt närmare och påverkar polisverksamheten i allt större utsträckning än tidigare.
Principen medför även krav på högt ställda etiska krav på polisen och hur uppdraget utförs. Av tradition har professionen själv arbetat intensivt med etiska krav och förhållningsregler. Idag finns mycket av det arbetet summerat i Polismyndighetens etiska policy (se PM 2020:47). Det är i dessa tider mycket viktigt att reflektera och upprätthålla en hög nivå i den polisiära etiken.
Den nionde principen – effektivitet
Det ultimata testet på om polisen är effektiv är se om dess insatser leder till minskad brottslighet och ökad grad av ordning. Det handlar inte om de synliga bevis på vad polisen faktiskt gör för att hantera dessa problem.
Det är alltså resultatet av polisens insatser och åtgärder som är det viktiga, inte insatserna och åtgärderna som sådana. Många gånger har detta uttryckts som att det gäller att göra rätt saker, inte att göra saker rätt. Egentligen talas det i principen om frånvaro av brott och oordning, men det har under åren ansetts vara att föra saken alltför långt. Debatten om detta var särskilt intensiv när begreppet ”nolltolerans mot brott” introducerades med inspiration från hur New York-polisen märkbart lycktas minska brottsligheten. Den svenska modellen kom sedermera att benämnas lågtolerans.
Men att göra rätt saker är inte alltid så enkelt som det låter. Vetenskapen och den beprövade erfarenheten har inte alltid förmågan att hålla samma takt som brottsligheten. Vissa delar av polisverksamheten är också svåra att följa upp såsom att bevisa att ett brott inte begåtts för att polisen lyckats förebygga det. Samtidigt är det vad vi kräver av svensk polis, det vill säga att i första hand förebygga brott, i andra hand att förhindra brott och i tredje hand att lagföra den som begått brott. Oavsett vilket är det en självklarhet att ett brott som inte begås är det bästa resultatet. Inom polisen har det blivit mer vanligt att tala om just effekter, vilket är ett tecken på medvetenhet om essensen i den här aktuella principen.
Avslutning
Alla dessa principer kan var och en för sig eller tillsammans framstå som självklara, men detta till trots väcker de ständigt nya tankar och idéer varje gång du tar dig tid att reflektera runt dem. De spinner på så vis ett nät som rätt använt skapar såväl förmåga som förutsättningar för att faktiskt lyckas i uppdraget att bekämpa brott och upprätthålla allmän ordning och leder även till effekten att brottsligheten faktiskt sjunker och därmed ger utrymme för en ökad känsla av trygghet. Det finns alltså all anledning att erinra om principernas existens.
Av Hans-Olof Sandén, polismästare.
Ursprungligen publicerad i JP Juridiskt bibliotek.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 20 feb 2024
Rättschef vid Polismyndigheten i region Väst
