Vad hände på klimatmötet i Dubai?

Klimatmötet COP28 avslutades den 12 december 2023, när världens länder klubbade igenom en överenskommelse som har kommit att kallas The UAE Consensus. I den här analysen förklarar vår expert Annette Magnusson, medgrundare till Climate Change Counsel, den formella bakgrunden till COP28 och tittar närmare på innehållet i The UAE Consensus.

BÖRJAN PÅ SLUTET AV DEN FOSSILA ERAN

Klimatmötet COP28 i Dubai skapade rubriker genom att redan första dagen fatta beslut (www.unfccc.int/sites/default/files/resource/cp2023_L1_cma2023_L1_adv.pdf) om operationalisering av fonden för skador och förluster orsakade av klimatkrisen, en fond som inrättats året innan på COP27 i Sharm El Sheik. Två veckor senare avslutades mötet när staterna enades om att godta innehållet i The UAE Consensus (www.unfccc.int/cop28/outcomes). När beslutet hade klubbats fylldes den stora salen av applåder. Det var avslutningen på två veckor av intensiva möten och dialoger som beräknas ha involverat närmare 85 000 besökare. Exakt vad klimatmötet i Dubai kommer att resultera i på längre sikt är det än för tidigt att säga, men förhoppningsvis kommer det gå till historien som början på slutet av den fossila eran av människans historia.

De årliga klimatförhandlingarna, och den internationella klimaträtten som blir dess resultat, har alltid utgjort en blandning av politik och juridik. Förhandlingarna av de mellanstatliga avtalen har återkommande behövt balansera staters ovilja att låta sin nationella suveränitet begränsas av internationella regler och ett innehåll i de internationella instrumenten som faktiskt leder till att stater förmås agera i den riktning som krävs för att klara klimatmålen. Balansakten har resulterat i ett system av internationella instrument och överenskommelser av blandad juridisk karaktär. 

FN:S KLIMATKONVENTION

Den internationella klimatkonventionen, officiellt känd som Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (UN Framework Convention on Climate Change, UNFCCC), utgör en central byggsten i den internationella klimaträtten (se analysen Vad är klimatjuridik?). Klimatkonventionen antogs vid Earth Summit i Rio de Janeiro 1992 och trädde i kraft den 21 mars 1994. 

Huvudsyftet med UNFCCC är att stabilisera växthusgasnivåerna i atmosfären på en nivå som förhindrar farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. Konventionen fastställer de allmänna ramarna för internationellt samarbete för att hantera klimatförändringarna. De viktigaste bestämmelserna i UNFCCC inkluderar:

• Åtagande att minska utsläppen: Länderna som har ratificerat konventionen åtar sig att anta nationella politiska åtgärder för att minska sina växthusgasutsläpp.
• Förpliktelse att samarbeta: Länderna förbinder sig att samarbeta internationellt för att bekämpa klimatförändringarna och att bistå utvecklingsländerna i deras ansträngningar för att anpassa sig till dessa förändringar.
• Rapportering och bedömning: Länderna förväntas regelbundet rapportera om sina framsteg i att uppfylla sina åtaganden, och det finns mekanismer för att bedöma och granska dessa rapporter.

UNFCCC och dess bestämmelser är juridiskt bindande för de länder som har signerat och ratificerat den. Sverige signerade den 4 juni 1992 och ratificerade den 2 december 1993. Genom ratificeringen åtog sig Sverige formellt att följa bestämmelserna och åtagandena i UNFCCC för att bidra till det internationella samarbetet för att bekämpa klimatförändringar och främja hållbar utveckling.

Klimatkonventionens 198 parter – som inkluderar FN:s alla medlemsländer – möts årligen på klimatkonferensen, Conference of the Parties (COP), för att fatta beslut som rör konventionens tolkning och tillämpning. Mötet i Dubai den 30 november till 13 december 2023 var det 28:e i ordningen, därav namnet COP28. 

COP-BESLUT SOM DEL AV KLIMATRÄTTEN 

Enskilda beslut från COP-processen är som regel inte juridiskt bindande, utan kan snarare karakteriseras som politiska överenskommelser. Det gäller även mer profilerade beslut med egna namn som till exempel: the Doha Amendment (COP18) (www.unfccc.int/files/kyoto_protocol/application/pdf/kp_doha_amendment_english.pdf), the Glasgow Climate Pact (COP26) (www.unfccc.int/sites/default/files/resource/cop26_auv_2f_cover_decision.pdf), och the Sharm El Sheik Implementation Plan (COP27) (www.unfccc.int/sites/default/files/resource/cop27_auv_2_cover%20decision.pdf). 

Men det finns undantag. Överenskommelsen vid COP 21 i Paris 2015, Parisavtalet, är ett juridiskt bindande internationellt avtal enligt Wienkonventionen om traktaträtten (Vienna Convention on the Law of the Treaties, www.legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/1_1_1969.pdf) – den internationella konvention som reglerar de allmänna principerna för upprättande, tolkning och tillämpning av mellanstatliga avtal. Parisavtalet förhandlades fram för att ersätta Kyotoprotokollet, även det ett bindande traktat enligt Wienkonventionen. Parisavtalet och Kyotoprotokollet skulle också kunna beskrivas som underavtal till Klimatkonventionen. 

Parisavtalet trädde i kraft den 4 november 2016, mindre än ett år efter att det klubbades i Paris. Alla konventionsländer förutom tre (Jemen, Iran och Libyen), har ratificerat avtalet. Även EU har ratificerat Parisavtalet. 

Sverige ratificerade Parisavtalet den 23 juni 2016. I och med ratificeringen har Sveriges åtagit sig att delta i de globala ansträngningarna för att minska utsläppen av växthusgaser, och att bidra för att begränsa klimatförändringarna, såsom det stipuleras i avtalet. Det innebär till exempel att verka för att begränsa den globala uppvärmningen till väl under 2°C, och att göra ansträngningar för att hålla ökningen under 1,5°C jämfört med förindustriell nivå, enligt artikel 2 i Parisavtalet (prop. 2016/17:16). 

Parisavtalets framgång har delvis förklarats av att dess åtaganden kan beskrivas som en blandning av Kyotoavtalets uppifrån-och-ner-modell, med kvantifierade krav på utsläppsminskningar, och den mer löst sammansatta överenskommelsen utan tydliga åtaganden som går under namnet Copenhagen Accord. 

Kyotoprotokollet från 1997 innehöll specifika utsläppsmål och åtagandeperioder för de stater som signerade avtalet. Vid tidpunkten för protokollets förhandlande ansågs detta främja effektiviteten i klimatarbetet. Stora utsläppsstater som Kina, Indien och USA valde dock att stå utanför protokollet, och de tydliga instruktionerna riktade direkt mot enskilda stater anses ha bidragit till detta. Utvecklingen tog en närmast motsatt vändning när Klimatkonventionens parter samlades i Köpenhamn drygt tio år senare. Resultatet av COP15 i Köpenhamn 2009, the Copenhagen Accord, blev ett dokument som skickade en signal att parterna prioriterade nationell suveränitet framför internationella åtaganden. Resultatet från Köpenhamn karaktäriserades där och då som ett misslyckande, men av många bedömare anses (det magra) resultatet av förhandlingarna då vara en viktig erfarenhet som senare möjliggjorde ett bindande avtal 2015, dvs. Parisavtalet. 

COP15 i Köpenhamn illustrerade att för att uppnå en stor uppslutning för en internationell överenskommelse krävdes en nedifrån och-upp-modell. Vikten av att förhandlingarna fördes på högsta regeringsnivå blev också tydlig. Erfarenheterna från Kyoto och Köpenhamn blev ett juridiskt bindande avtal i Paris som förvisso ställer krav på staterna, men krav som är utformade på ett sätt som innebär att staterna äger processen; läs mer nedan om rapporteringskrav och NDC:er.

Spelar det då någon roll om det årliga klimatmötets slutdokument formellt sett är ett bindande avtal och inte bara en stark politisk manifestation? Det växande antalet klimattvister runtom i världen illustrerar att det faktiskt spelar roll. Parisavtalet har under senare år har legat till grund för flera stämningar mot stater och myndigheter. Den formella karaktären av staters internationella åtaganden kan också spela roll när dessa ska vägas mot andra folkrättsliga förplikters, något som sker i en ökande utsträckning inom den internationella investeringsrätten (hur konflikter mellan staters parallella internationella åtaganden kan hanteras är ett ämne för en helt separat analys, men en introduktion återfinns här: www.arbitrationblog.kluwerarbitration.com/2022/01/12/regime-interaction-in-investment-arbitration-climate-law-international-investment-law-and-arbitration/)

BAKGRUNDEN TILL COP28: ”THE GLOBAL STOCKTAKE”

En nyckelbestämmelse i Parisavtalet är att alla länder, oavsett utvecklingsnivå, ska bidra till att begränsa klimatförändringarna genom nationellt beslutade åtaganden (så kallade Nationally Determined Contributions, NDC:er). Enligt artikel 4.9 i Parisavtalet ska varje land rapportera nya NDC:er vart femte år. Vidare föreskriver avtalet att parterna ska sträva efter att nå kulmen av globala utsläpp av växthusgaser så snart som möjligt (artikel 4.1). 

Parisavtalet delegerar till parterna att självständigt bestämma omfattningen av sina klimatförbättrande åtgärder. Dock anges att varje parts successiva NDC:er ska innebära en förbättring i förhållande till tidigare mål, samt att de ska återspegla parternas ”högsta möjliga ambition” (art. 4.3). Nationellt fastställda mål inkluderar parternas utsläppsbegränsningar inklusive åtgärder för anpassning, klimatfinansiering, kapacitetsuppbyggnad och tekniköverföring.

Parternas åtagande enligt Parisavtalet består alltså endast av att fastställa och rapportera statens NDC:er. Det är ett bindande åtagande med fokus på processen, inte resultatet. Det är varje stats egna ambitioner som avgör hur dess NDC formuleras och verkställs. Det innebär också att Parisavtalet inte innehåller några bestämmelser som säkerställer eller garanterar att alla NDC:er sammantaget leder till målet om max 1,5°C temperaturhöjning. 

Parterna kan dock inte helt och hållet ignorera det sammantagna resultatet av de gemensamma ansträngningarna. Parisavtalet innehåller en bestämmelse (artikel 14) enligt vilken det gemensamma övergripande resultatet av ländernas nationella åtaganden regelbundet ska ses över i en process kallad den globala översynen (”Global Stocktake”). Den globala översynen ska ske vart femte år, med start 2023. 

När Parisavtalet antogs 2015 saknades detaljerna kring hur den globala översynen ska gå till. Procedurreglerna för den globala översynen enligt Parisavtalet antogs senare på COP24 i Katowice.

Den globala översynen är avsedd att möjliggöra en utvärdering av de nationellt beslutade målen och avgöra om de sammantaget når upp till det som krävs för att begränsa temperaturökningen. Översynen ska täcka utsläppsbegränsning, anpassningsåtgärder och genomförandestöd (inklusive finansiering, tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad). Det är en kollektiv utvärdering, och inte en utvärdering av varje lands ambitioner. I den sammanvägda utvecklingen ingår även insatser från icke-statliga aktörer.

Målet är att Parisavtalets parter med jämna intervaller och mot bakgrund av den globala översynen gemensamt ska öka sina ambitioner enligt avtalet. Översynen ska ligga till grund för skärpningen av parternas nationella bidrag (NDC:er) genom att 

• belysa hur långt den kollektiva ansatsen enligt avtalet räcker,
  (ii) illustrera behovet av fortsatt gemensamma insatser, och
  (iii) identifiera alternativ för stärkta insatser både nationellt och internationellt. Den globala översynen har också beskrivits som en motor för att succesivt elda på parternas politiska ambitioner. 

Det var alltså denna första globala översyn – ”the global stocktake” under Parisavtalets artikel 14 – som var en av huvudpunkterna inför och under COP28 i Dubai. 

THE UAE CONSENSUS

Antagandet av texten med resultatet av den globala översynen, inklusive rekommendationer för framtida åtgärder, blev ett av de mest diskuterade delmomenten under COP28 i Dubai. Beslutet, med den formella titeln Outcome of the first global stocktake, döptes av det emiratiska ordförandeskapet till The UAE Consensus strax efter det att texten klubbats igenom den 12 december 2023. 

The UAE Consensus utgör alltså inte ett separat mellanstatligt avtal, utan är ett beslut fattat enligt artikel 14 i Parisavtalet. Förhandlingarna av texten avslutades i Dubai, men arbetet med underlaget påbörjades långt tidigare under så kalladetekniska dialoger under 2022 och 2023. De tekniska dialogerna har varit möten ägnade att kartlägga status beträffande de övergripande målen i Parisavtalet. Efter tre tekniska dialoger publicerades en sammanfattande syntesrapport (Synthesis Report, www.unfccc.int/documents?f%5B0%5D=symboldoc%3AFCCC/SB/2023/9) i oktober 2023, avsedd att bistå parterna vid överläggningarna i Dubai som slutförde den globala översynen. 

Med utgångspunkt bland annat i syntesrapporten beskriver The UAE Consensus utförligt vad som krävs för att accelerera insatserna framåt för att klara Parisavtalets 1.5-graders mål. Texten ska ses mot bakgrund av att det nu är två år kvar innan alla länder ska lämna in uppdaterade klimatmål (NDC:er) på COP30 i Brasilien. Den globala översynen är såldes avsedd att ”informera” parterna inför den kommande processen med nya NDC:er. The UAE Consensus innehåller bakgrundsinformation och uppmaningar under övergripande teman som

• begränsning av klimatförändringarna (Mitigation), 
  (ii) anpassning (Adaptation) och
  (iii) metoder för praktiskt genomförande (Means of implementation and support). 

Avsnittet om begränsningar / mitigation är det avsnitt i the UAE Consensus som har fått störst uppmärksamhet eftersom det för första gången sedan Klimatkonventionen antogs innebär att det nu finns en text som uppmanar parterna att röra sig bort från fossila bränslen; ”transitioning away from fossil fules in energy systems” (UAE Consensus par. 28 (d)). I samma avsnitt uppmanas parterna också att bidra till att tre-dubbla kapaciteten för förnybar energi fram till 2030, accelerera ansträngningarna för att fasa ner användandet av kol, och stärka utvecklingen mot nya teknologier för att sänka utsläppen. Ambitionen att tre-dubbla kapaciteten för förnybar energi bekräftades även under mötet genom Global Renewables and Energy Efficiency Pledge (www.cop28.com/en/global-renewables-and-energy-efficiency-pledge), signerat av 123 stater. 

En referens i texten till ”övergångsbränsle” (transitional fuels) som en potentiell brygga för att trygga energisäkerheten under energiomställningen har dock av kritiker betraktats som ett kryphål för fortsatt utvinning av naturgas utan begränsningar. 

Som redan nämnts är parternas åtaganden enligt Parisavtalet fokuserade på process och rapportering. Detta gäller inte bara mål för att begränsa utsläppen (NDC:erna) utan också kommunikation kring klimatanpassning, där nationella planer skall rapporteras regelbundet, enligt Parisavtalets art. 10 och 11. Således uppmanar The UAE Consensus de parter som ännu inte gjort så att upprätta nationella planer (”national adaptation plans, policies and planning processes”) senast 2025, med ökade ambitioner senast 2030. 

Genomgående teman i The UAE Consensus är behovet av finansiering, vikten av att respektera parternas olika utgångspunkter enligt principen gemensamt men differentierat ansvar (”common but differentiated responsibilities”), och behovet av att involvera icke-statliga aktörer, inte minst det privata näringslivet, i omställningen mot Parisavtalets mål. Beträffande det sistnämnda konstateras uttryckligen att det legala ramverket (”policy guidance, incentives, regulations”) måste stärkas för att möjliggöra nödvändiga investeringar för att klara klimatmålen. 

Detaljerna i The UAE Consensus kring det praktiska genomförandet av NDC:er med höjda ambitioner fokuserar på finansiering, teknikutveckling- och överföring samt gemensam kapacitetsökning på i stort sett alla fronter. Finansieringsflöden måste styras i sådan riktning att de främjar klimatmålen (finansiering adresseras i Parisavtalets artikel 9), ny teknik skalas upp i ökande takt, och utvecklingsländer behöver få ökad institutionell kapacitet för de akuta behov som klimatomställningen ger upphov till. 

I den avslutande delen och processen framåt återvänder The UAE Consensus till parternas åtagande att rapportera NDC:er. Detaljer för hur klimatmålen ska anges återfinns i riktlinjer antagna 2018 (www.unfccc.int/documents/267463).

FRAMÅTBLICK 

The UAE Consensus uppmanar parterna att ta till sig resultatet av den första globala översynen, och att tillsammans med icke-statliga aktörer öka de insatser som krävs framåt. Den globala översynen gjorde det tydligt att de globala växthusgasutsläppen inte på rätt spår – trots betydande kollektiva framsteg mot de mål som sattes i Parisavtalet. 

Texten från Dubai skickar en viktig signal att världen till slut har enats om röra sig från fossila bränslen, även om en enskild COP-text förstås inte räcker för att vända utvecklingen, utan länder och regioner behöver accelerera lagstiftning som främjar omställningen. Men den gemensamma rörelsen mot netto-noll tycks öka – även om det fortfarande går för långsamt. 

Trycket på världens rikaste länder att bidra finansiellt till utvecklingsländer som drabbas hårdast av klimatkrisen har också ökat. I dess kölvatten kommer ökade möjligheter för företag och investerar med fokus på klimatomställningen. Energiomställningen kommer att vara i fokus där den utlovade tredubbling av kapaciteten inom förnybar energi fram till 2030 kommer att kräva omfattande investeringar och mobilisering av resurser. 

Klimatmötet i Dubai skickar sammanfattningsvis en stark signal att statliga och icke-statliga aktörer förväntas samarbeta mot klimatmålen. Enskilda aktörer gör klokt i att fortsatt bevaka hur lagstiftningen både på regional och nationell nivå kan komma att förändras för att spegla resultatet i Dubai. The UAE Consensus kan leda till stora möjligheter för företag med fokus på ny teknik och nya lösningar för klimatomställningen, inte minst på nya marknader som inte har kommit lika långt som Sverige i omställningsarbetet. Förhoppningsvis börjar vi att närma oss en positiv tipping point i klimatarbetet. Företag som har valt rätt, inklusive investerat i kunskap för att kunna navigera i nya regelverk, kommer att vara morgondagens vinnare.

Av Annette Magnusson, medgrundare, Climate Change Counsel.
Ursprungligen publicerad i JP Climatenet.

Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.

Publicerad 2 feb 2024

Annette Magnusson

Co-Founder, Climate Change Counsel