När ska biblioteksregeln tillämpas på myndighetsinterna handläggningsstöd?
Kammarrätten konstaterar att det var fel av Skolinspektionen att inte lämna ut sina handläggningsrutiner med hänvisning till biblioteksregeln. De aktuella dokumenten var istället att anse som allmänna handlingar. Tillämpningen av biblioteksregeln på myndighetsinterna handläggningsstöd förklaras och kommenteras här av vår jurist Maja Almgren.
Bakgrund
En person begärde ut Skolinspektionens handläggningsrutiner för tillsyn utifrån individärenden. Skolinspektionen konstaterade att det som förfrågan rörde sig om var deras vägledning och handläggningsstöd, och avslog begäran med hänvisning till att dessa inte var allmänna handlingar. De omfattades, enligt Skolinspektionen, av undantaget i den så kallade biblioteksregeln eftersom de var framtagna som ett hjälpmedel för personalen och därmed var att jämställa med material i myndighetens bibliotek.
Personen överklagade beslutet till kammarrätten.
Kammarrättens bedömning
Kammarrätten börjar med att konstatera att de efterfrågade handlingarna uppfyller de kriterier som krävs för att de ska anses vara allmänna enligt 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen (TF). De har upprättats inom myndigheten, är avsedda för viss personal och förvaras tillgängliga på en digital plattform. Frågan är om de trots detta inte ska anses vara allmänna, utan i stället omfattas av undantaget i biblioteksregeln.
Biblioteksregeln finns i 2 kap. 14 § första stycket 3 punkten TF och innebär att handlingar som finns i en myndighets interna bibliotek inte anses vara allmänna handlingar trots att de förvaras hos myndigheten och i övrigt uppfyller kraven på när en handling ska anses vara allmän. Av förarbetena framgår att regeln är tillämplig på handlingar som en myndighet använder på samma sätt som den använder böcker i ett referensbibliotek (prop. 1990/91:60 s. 31). Det är alltså inte tillräckligt att handlingen är framtagen för att vara till stöd och hjälp, utan det krävs att det också är fråga om en bibliotekshandling.
Kammarrätten konstaterar att de aktuella handlingarna inte har en sådan allmän karaktär utan enbart är användbara för just denna myndighetsverksamhet. De omfattas därför inte av biblioteksregeln och kammarrätten återförvisar målet till Skolinspektionen för förnyad prövning av om de kan lämnas ut.
Kommentar
I ett annat avgörande från hösten 2023 konstaterade kammarrätten att en annan myndighets handläggningsstöd omfattades av biblioteksregeln. Där var det Skolinspektionens namngranne Spelinspektionen som hade beslutat att inte lämna ut det handläggningsstöd som tagits fram för de som arbetade med tillsyn och sanktioner. Skillnaden i det fallet var dock att Spelinspektionens handläggningsstöd inte var specifikt utformat för just Spelinspektionens verksamhet, utan var en sammanställning av bland annat lagtext, praxis och förarbeten som handläggarna och utredarna kunde komma att ha användning för i sitt arbete (Kammarrätten i Jönköping 2023-11-30, dnr 2655-23).
Lagstiftarens intention med biblioteksregeln är som ovan nämnt att en myndighet ska kunna ha ett referensbibliotek utan att för den sakens skull vara nödgad att behöva lämna ut sin referenslitteratur eller sina uppslagsverk till allmänheten. I förarbetena som nämndes tidigare framgår att det avgörande för om en handling omfattas av biblioteksregeln eller inte är att den är av allmän karaktär och har samma användningsområde som en bok i ett bibliotek, det vill säga för allmän faktainsamling.
I grund och botten är syftet med offentlighetsprincipen att värna om den fria åsiktsbildningen och kunna granska myndigheternas arbete, och det kan inte rimligtvis vara något som lättast görs genom att få insyn i hur myndighetens referensbibliotek är utformat. Att däremot kunna ta del av material som är direkt framtaget för att handlägga specifika ärenden hos en myndighet är en helt annan fråga, och det är av betydligt större vikt för möjligheten att kunna granska den offentliga makten.
Med det sagt – hur ska då biblioteksregeln tillämpas? En tolkning som kan göras utifrån dessa två kammarrättsdomar är att om materialet i handlingen är allmänt utformat och mer liknar ett uppslagsverk eller referenslitteratur som skulle kunna ha ett annat användningsområde än att utreda och besluta i just er myndighets ärendeslag bör ni som myndighet kunna hävda att den ingår i ert bibliotek. Är handlingen däremot framtagen för att vägleda era medarbetare genom en specifik handläggnings- eller utredningsprocedur kan den inte undantas från att vara allmän enligt biblioteksregeln, och därtill finns ett demokratiskt värde i att låta den vara öppen för granskning och insyn av allmänheten. Det är, som det så ofta kokar ner till, en fråga om att värna om allmänhetens förtroende.
Ursprungligen publicerad i JP Förvaltningsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 15 mar 2024
Redaktör, jurist
