Reduktionspliktens sänkning

Från och med den 1 januari är reduktionsplikten för bensin och diesel sänkt till 6 procent – men vad betyder det i praktiken, vad blir konsekvenserna och vad händer framgent? I denna analys går Mattias Goldmann, expert på transportsektorns omställning och grundare av 2030-sekretariatet, igenom beslutet och den fortsatta processen.

Bakgrund – vad är reduktionsplikt?

Reduktionsplikten som infördes 2018 ställer krav på drivmedelsleverantörer att minska växthusgasutsläppen från den bensin och diesel de säljer i Sverige. Reduktionsplikten anger i procent hur mycket lägre klimatpåverkan måste vara jämfört med om drivmedlet hade varit helt fossilt; nivån 6 procent betyder därmed att drivmedlets klimatpåverkan måste vara minst 6 procent lägre än för en helt fossil diesel. Det är alltså inte en kvotplikt, som ställer krav på en viss nivå förnybara biodrivmedel, vilket ibland missuppfattas. I Sverige sätts reduktionsplikten separat för bensin och diesel, där det senare med dagens teknik betydligt enklare kan ha en hög andel förnybara drivmedel. Koncentrerade biodrivmedel såsom HVO100 och E85 ligger utanför reduktionsplikten, liksom el för elbilar.

Drivmedelsbolagen kan välja att uppnå målet på det sätt det önskar, vanligen sker det genom inblandning av HVO och FAME i diesel och etanol i bensin. Ju större utsläppsminskning dessa biodrivmedel har ur livscykelperspektiv, desto lägre kvantiteter behövs för att uppfylla reduktionsplikten, vilket stimulerar drivmedelsbolagen att välja förnybara drivmedel med hög klimatprestanda. Drivmedelsbolagen behöver uppfylla kravnivån på årsbasis och nationellt och kan alltså välja att ha en lägre nivå vintertid eller att ha helt fossila drivmedel i vissa delar av landet, så länge totalen uppfyller kravnivån. Drivmedelsbolag som överpresterar ett år kan delvis föra med sig detta in i kommande år och kan med vissa begränsningar samarbeta för att gemensamt nå målen. Bolag som inte når kravnivån betalar böter per kilo överskjutande utsläpp av koldioxid; 5 kronor för bensin och 4 kronor för diesel.

Det finns också en separat reduktionsplikt för flygbränsle, i huvudsak utformad på samma sätt men med andra nivåer, årtal och belopp.

Varför infördes reduktionsplikten?

Samtliga riksdagspartier utom Sverigedemokraterna röstade i riksdagen för att införa reduktionsplikten, som också hade brett stöd från miljörörelsen och drivmedelsbranschen. Det sågs som ett lämpligt verktyg för att minska transportsektorns klimatpåverkan då det bedömdes vara

• Kostnadseffektivt: Befintlig infrastruktur i form av mackar, cisterner och tankbilar används, samt drivmedlen används i befintliga fordon
• Utslagsgivande snabbt: Eftersom i princip hela fordonsparken kan tanka dessa drivmedel med lägre klimatpåverkan, blir utsläppsminskningen i närtid större än exempelvis satsningar på att stimulera nya elbilar (det säljs ungefär 250 000 nya bilar om året medan det finns över fem miljoner registrerade fordon med förbränningsmotor)
• Korrigerbart: Nivåerna i reduktionsplikten kan med hjälp av återkommande kontrollstationer ändras enklare än exempelvis en satsning på en teknisk lösning som visar sig felaktig
• Internationellt välkänd: Efter att Sverige varit relativt ensamma om att satsa på etanoldrift (”Flexifuel”) för personbilar, önskades en lösning med i linje med hur övriga Europa och världen agerade. Många länder har kvot- eller reduktionsplikter för drivmedel, vilket gjorde modellen välkänd för lagstiftare och näringsliv
• Näringslivsmässigt stimulerande: Genom en stegvist ökande reduktionsplikt, skapades en växande marknad för biodrivmedel för inblandning i de fossila. Som EU-medlem kan Sverige inte förbehålla denna enbart för inhemska aktörer, men de har en naturlig fördel av att vara närmast marknaden – medan Sverige helt saknar producenter av fossila drivmedel.

Varför blev reduktionsplikten kontroversiell?

Enligt Energimyndighetens årliga sammanställning minskar drivmedlens klimatpåverkan i linje med den kurva som politiskt beslutats. Biodrivmedlen som används blir klimatmässigt allt effektivare och har en genomsnittligt minskad klimatpåverkan på närmare 80 procent jämfört med de fossila de ersätter (Energimyndigheten, Drivmedel 2022 samt tidigare upplagor).

Sverigedemokraterna och Greenpeace godtar inte dessa siffror, även om de följer EU:s räknemetod, utan menar att klimatnyttan med biodrivmedel är mindre eller obefintlig. Det anges också att en mycket stor del av världsproduktionen av framför allt HVO för inblandning i fossil diesel går till Sverige, och att klimatnyttan därmed är mindre än vad som uppges – används den inte här, så används den någon annanstans. Drivmedelsbranschen tillbakavisar dock detta; dels är Sveriges användning överdriven, dels är det denna typ av efterfrågan som gör att produktionen ökar och det finns betydande outnyttjade avfalls- och restströmmar som kan användas. Vissa kritiker menar också att råvarubasen är ohållbar; förutom att merparten är importerad så är mycket baserat på slakteriavfall som i grunden inte är hållbart, eller odlade grödor som snarare bör bli föda. Också detta tillbakavisas av branschen och ledande miljöorganisationer, som anger att denna ”food versus fuel”-debatt sedan länge ersatts av ”food and fuel” – jordbruket utvecklas av att kunna sälja sina råvaror till flera olika marknader.

Under en tid då svensk ekonomi var pressad på hushålls- och företagsnivå, blev huvudargumentet mot reduktionsplikten de stigande priserna på framför allt diesel från år 2021, med Europas dyraste diesel under en tid. Inför riksdagsvalet 2022 utlovade en majoritet av partierna att sänka priset, med sänkt reduktionsplikt som huvudsakligt verktyg.

Tidöavtalet, det huvudsakliga samarbetsdokumentet för regeringsunderlaget, nämner inte alls reduktionsplikten, men i regeringsförklaringen anges att reduktionsplikten ska justeras ner till EU:s miniminivå från och med 1 januari 2024 och till och med 2026. Vilken som är EU:s miniminivå är dock inte givet; Sverigedemokraterna anger 0 procent och 2030-sekretariatet 13 procent utifrån direktiv (EU) 2018/2001 (EU:s förnybartdirektiv, RED).

I juni 2023 presenterade Riksrevisionen sin granskning av reduktionsplikten (skr. 2023/24:44). Den främsta slutsatsen är att ”Reduktionsplikten har förutsättningar att bidra till framför allt målet för inrikes transporter till 2030 till rimlig kostnad, jämfört med andra sätt att nå det målet” (skr. 2023/24:44 s. 5). Riksrevisionen slår fast att biodrivmedlen som används inom reduktionsplikten till stor del är tillverkade av rest- eller avfallsprodukter med låga växthusgasutsläpp, men också att en kraftigt ökad efterfrågan på biodrivmedel inte säkert kan tillgodoses på detta sätt. De slår fast att ”det finns stora risker med att i så hög utsträckning förlita sig på reduktionsplikten för att nå målet”(skr. 2023/24:44 s. 66) samt ”Den nuvarande utformningen är dock inte fullt ut genomförbar och riskerar att medföra en rad oförutsedda konsekvenser” (Riksrevisionen, Reduktionsplikten – risker för genomförande och effektivitet, RiR 2023:13, 2023-06-20, hämtat 2024-03-12). Detta återges i åtskilliga artiklar och anföranden som argument för att minimera reduktionsplikten, trots att Riksrevisionen inte föreslår det och att reduktionsplikten har kontrollstationer för att hantera detta.

Vilka nivåer gäller? 

Senhösten 2023 antar riksdagen regeringens proposition om sänkt reduktionsplikt (prop. 2023/24:28). Från 1 januari 2024 till och med 2026 sänks reduktionsplikten för bensin och diesel till 6%, jämfört med 2023 års nivåer på 7.8 procent för bensin och 30.5 procent för diesel. Beslutet följer helt den remissbehandlade promemorian (KN2023/03617) trots att en stor del av remissinstanserna, däribland Drivkraft Sverige, Energimyndigheten, LRF, Mobility Sweden, Naturvårdsverket, Svenska naturskyddsföreningen och Trafikverket avstyrkte förslaget (prop. 2023/24:28 s. 10–11). Regeringen anger att de ”instämmer i vad som framförs av några remissinstanser om att de lägre drivmedelspriserna på kort sikt kan ge minskade incitament för hushåll och företag att övergå till elfordon” (prop. 2023/24:28 s. 15).

För åren 2027–2030 är reduktionsplikten nu satt till 0, men med tillägget att regeringen avser att återkomma till riksdagen om faktiska reduktionsnivåer för dessa år, med en skrivning att nivåerna ska avspegla vad som krävs för att nå beslutade klimatmål med fokus på EU:s ESR-mål för år 2030.

Vad är konsekvenserna?

Prismässigt är det svårt att isolera den sänkta reduktionsplikten då den infördes samtidigt som drivmedelsbeskattningen sänktes jämfört med tidigare beslut, och såväl oljepriset som värdet på den svenska kronan var volatilt denna period. Men för diesel var skillnaden i pris mellan sista noteringen före årsskifte och första därefter knappt 4.50 kronor litern och för bensin en dryg krona litern. I mitten av mars 2024 är priset på bensin ”vid pump” på några ören när det samma som före sänkningen, medan dieseln fortsatt är cirka fyra kronor billigare per liter. Den största prisskillnaden jämfört med innan reduktionsplikten sänktes gäller HVO100, som över årsskiftet blev drygt 6 kronor billigare per liter och där denna prissänkning nästan hållit i sig till mitten av mars. (se Circle K, Drivmedelspriser – bensinpriser & dieselpriser, hämtat 2024-03-12)

För klimatet innebär den sänkta reduktionsplikten enligt regeringens promemoria att utsläppen från inrikes transporter och arbetsmaskiner blir cirka 5,2 miljoner ton högre 2024 och 6,7 miljoner ton högre 2026 jämfört med tidigare beslutade nivåer (KN2023/03617 s. 23). Detta är närmare en fördubbling av transportsektorns utsläpp jämfört med tidigare prognos. Siffran är därtill troligen i underkant eftersom beräkningarna inte inkluderar den ökade drivmedelsanvändning som prissänkningen rimligen leder till (KN2023/03617 s. 16).

Det nationella klimatmålet för transportsektorn är fortsatt möjligt att nå eftersom det inte säger något om utsläppsnivåerna åren innan 2030, då utsläppen ska vara 70 procent lägre än år 2030. För Sveriges åtagande gentemot EU, med krav på 50 procent lägre klimatpåverkan inom ESR – i princip transportsektorn, jordbruket och skogsbruket – är måluppfyllelsen svårare eftersom målet är kumulativt, dvs utsläppsökningar nu måste motsvaras av större utsläppsminskningar längre fram.

Sverige har dock fördel av att ha överpresterat tidigare, delvis tack vare reduktionsplikten, med ungefär 8,8 miljoner ton koldioxid lägre utsläpp än EU:s tilldelning för åren 2021–2023. Med högre utsläpp kommande år, har Sverige enligt regeringens beräkningar fortsatt ett utrymme på två miljoner ton koldiodioxid år 2026 (prop. 2023/24:28 s. 26). Om reduktionsplikten förblir mycket låg efter år 2026 får Sverige snart ett underskott, vilket måste kompenseras med minskade utsläpp från jord- eller skogsbruket. Det har lett till att bland andra LRF och Skogsindustrierna nu agerar för en höjning av reduktionsplikten efter år 2026. Även regeringen anger att så kan bli fallet; ”En konsekvens av att sänka reduktionsplikten för bensin och diesel till 6 procent under 2024–2026 är att de krav som ställs på drivmedelsleverantörerna, om inte nya styrmedel införs, sannolikt kommer att behöva vara betydligt högre under 2027–2030 för att Sverige ska kunna klara åtagandet enligt ansvarsfördelningsförordningen” (prop. 2023/24:28 s. 26).

Regeringen klargör också att den sänkta reduktionsplikten kan betyda att Sverige kan inte får utlovade 3,18 miljarder euro från EU:s Faciliteten för återhämtning och resiliens, RRF, då de är villkorade med att reduktionsplikten för bensin och diesel successivt ökas mellan åren 2021 och 2030. Om inte detta sker, måste andra likvärdiga åtgärder införas. (prop. 2023/24:28 s. 18).

Vad händer framgent?

Regeringen har återkommande angett att de ska presentera andra åtgärder som leder till att klimatmålen uppnås. Klimathandlingsplanens konkreta åtgärder är dock begränsade; exempelvis leder förslaget där om premie för den som skrotar sin fossilbränsledrivna bil och skaffar elbil istället till utsläppsminskningar på 14 000 ton koldioxid, under en promille av den sänkta reduktionspliktens utsläppsökningar (skr. 2023/24:59).

Regeringen anger nu att en större utredning ska tillsättas om effektiva styrmedel för klimatomställningen, som ska verka fram till år 2027. Med riksdagsval hösten 2026 återstår att se vilken konstellation som ska hantera denna utrednings slutsatser och hur Sverige då, med mycket kort tid kvar till 2030, kan nå EU:s och våra nationella klimatmål.

För näringslivet, kommuner och regioner är den sänkta reduktionsplikten tudelad. Den innebär sänkta drivmedelskostnader, särskilt för de som huvudsakligen framför sina fordon på fossila drivmedel. Men också att dessa transporters klimatpåverkan bokstavligen över en natt ökade med närmare 30 procent på dieselsidan, vilket innebär ökade svårigheter att nå egna klimatmål och på många håll ett behov av att arbeta fram kompletterande utsläppsminskningar i närtid.

Av Mattias Goldmann, grundare och VD, 2030-sekretariatet.
Ursprungligen publicerad i JP Climatenet.

Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.

Publicerad 14 mar 2024

Mattias Goldmann

Grundare och VD, 2030-sekretariatet