Regeringens bedömning av totalförsvarets framtida utveckling
Regeringen presenterar i propositionen sin bedömning av vad som behöver utvecklas inom totalförsvaret under åren 2025–2030. Regeringen föreslår bland annat åtgärder för att fortsatt stärka det militära försvaret. Vidare innehåller propositionen regeringens bedömning av den säkerhetspolitiska utvecklingen. Regeringen behandlar utifrån denna utgångspunkt totalförsvarets fortsatta utveckling inklusive en initial bedömning av Natomedlemskapets konsekvenser för utformningen av det militära och civila försvaret. Regeringen presenterar även åtgärder för att stärka cybersäkerheten och cyberförsvaret.
Bakgrund
Mot bakgrund av det försämrade säkerhetsläget i Europa till följd av Rysslands anfallskrig mot Ukraina ansökte Sverige om medlemskap i Nato. Den 7 mars 2024 blev Sverige medlem i alliansen. Arbetet för att integrera Sverige i Natos politiska och militära strukturer kommer enligt regeringen behöva fortsätta även under kommande period. Viktiga försvarsåtaganden är bland annat att stärka de nationella försvaren samt att upprätthålla och stärka samhällets beredskap och motståndskraft. Regeringen menar att Sverige ska vara en trovärdig och pålitlig allierad som solidariskt bidrar till de samlade försvarsansträngningarna inom Nato. Detta förutsätter en stark förmåga inom totalförsvaret. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att betydande medel ska tillföras det militära och civila försvaret för att finansiera förslagen i denna inriktning under åren 2025–2030.
Militärt försvar
För att den militära förmågan under kommande försvarsbeslutsperiod ska öka, meddelade regeringen i budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/25:1) ett tillskott till det militära försvaret på över 170 miljarder kronor för perioden 2025–2030.
Enligt regeringen medför det allvarliga säkerhetsläget att det militära försvaret fortsatt måste stärkas och att upprustningen behöver ske i snabbare takt. Den fortsatta tillväxten av det militära försvaret måste ske parallellt med ett ökat deltagande i Natos åtgärder för avskräckning och försvar, nationella beredskapsanpassningar samt fortsatt militärt stöd till Ukraina. Regeringen föreslår av denna anledning ett antal åtgärder inom vissa områden i det militära försvaret.
Armén
Regeringen konstaterar att det materiella tillståndet inom armén är sämre än vad som tidigare varit känt. Behovet av renovering, reservdelar och materiell förnyelse är stort. Fokus behöver enligt regeringens förslag därmed läggas på att öka den materiella tillgängligheten hos arméns organisationsbestämmande materiel.
Regeringen anser att det finns ett behov av taktisk och teknisk anpassning utifrån de erfarenheter som görs under kriget i Ukraina. Vidare konstaterar regeringen att såväl förmågan att använda som att bekämpa små obemannade system behöver öka. I syfte att öka arméns förmåga till bland annat spaning, rekognosering, stridsledning och eldledning anskaffas obemannade fjärrmanövrerade flygfarkoster av olika slag.
Infrastrukturförsörjning
Regeringen avser att se över lagar, förordningar och arbetssätt för att identifiera vilka förändringar som kan behövas för att undanröja hinder för uppbyggnaden av totalförsvaret och för att förverkliga den försvarspolitiska inriktning som utarbetats. Därutöver är det regeringens bedömning att ytterligare koordinering krävs mellan Försvarsmaktens materiel- och infrastrukturprocesser samt personalförsörjningen för att i ett tidigare skede än i dag identifiera behov och krav för materielrelaterade infrastrukturella åtgärder.
Regeringen bedömer även att omvärldsläget, Natomedlemskapet och EU:s målsättningar kommer att medföra behov av investeringar i den svenska transportinfrastrukturen. Detta innefattar bland annat investeringar i järnväg, åtgärder för att öka redundansen i förbindelser med övriga delar av Europa samt investeringar i exempelvis hamnar och flygplatser. Det ökade militära samarbete som Natomedlemskapet och ingåendet av DCA-avtalet med USA innebär bedöms också leda till en ökning av militära flygningar och militär sjöfart som är undantagna från avgifter.
Civilt försvar
I syfte att förstärka och öka takten i utvecklingsarbetet inom det civila försvaret är regeringens inriktning en stegvis förstärkning om 2 miljarder kronor 2025, 3,5 miljarder kronor 2026, 6,5 miljarder kronor och 8,5 miljarder kronor per år 2028–2030.
Av propositionen framgår att regeringen bedömer att det civila försvaret behöver utvecklas och stärkas för att bidra till en högre samlad förmåga inom totalförsvaret. Regeringen anser att det civila försvaret, inom ramen för det kollektiva försvaret i Nato, måste dimensioneras utifrån krigets krav. Det innebär att ha förmåga att snabbt kunna ställa om till krigsförhållanden för att hantera de initiala konsekvenserna av ett krig och ge stöd till det militära försvaret inklusive allierade militära styrkor. Aktörerna inom det civila försvaret behöver också ha förmåga att stödja en omställning av samhället som skapar förutsättningar för uthållighet i händelse av en utdragen konflikt. Regeringen föreslår därför ett antal åtgärder inom vissa områden i det civila försvaret och redogör även för det arbete som redan är på gång på området.
Civilområdesansvariga länsstyrelser och sektorsansvariga myndigheters ansvar
De civilområdesansvariga länsstyrelserna har en nyckelroll under regeringen i ledningen av det civila försvaret. Inför höjd beredskap ska de civilområdesansvariga länsstyrelserna inom civilområdet verka för att totalförsvaret under höjd beredskap har en enhetlig inriktning och att största möjliga försvarseffekt uppnås. Sektorsansvariga myndigheter ska leda arbetet med att samordna åtgärder inför och vid höjd beredskap.
Regeringen anser att roller och mandat för sektorsansvariga myndigheter och civilområdesansvariga länsstyrelser behöver förstärkas. Formerna för hur aktörerna kan förstärkas ska analyseras vidare av regeringen.
Kommuner och regioners ansvar
Regeringen konstaterar att kommuner och regioner har en avgörande roll för att säkerställa att samhällets funktionalitet kan säkerställas genom hela hotskalan. Resurser och verksamhet i kommuner och regioner utgör därför grundläggande delar av det civila försvaret. Regeringen har i september 2024 tagit emot betänkandet Kommuner och regioners grundläggande beredskap inför kris och krig (SOU 2024:65) som lämnar förslag om kommuners och regioners grundläggande ansvar inför och under fredstida kriser och höjd beredskap. Betänkandet kommer att utgöra underlag för regeringens fortsatta överväganden när det gäller verksamheten hos kommuner och regioner.
Statliga myndigheter, kommuner och regioners arbete med att säkerställa en organisation som kan upprätthålla nödvändig verksamhet under höjd beredskap och ytterst krig behöver fortsätta att utvecklas. Regeringen betonar därför vikten av att aktörerna analyserar sin verksamhet för att identifiera vilken verksamhet som är avsedd att bedrivas i händelse av höjd beredskap för att säkerställa en organisation för att kunna upprätthålla den verksamheten.
Energiförsörjning
Avseende energiförsörjningen anser regeringen att energipolitiken behöver utvecklas och ta höjd för att kunna möta en ökad elanvändning. Regeringen har därför lagt om energipolitiken för att möta både det ökande elbehovet samt för att säkra en trygg energiförsörjning och effektiv omställning (prop. 2023/24:105, bet. 2023/24:NU14, rskr. 2023/24:201).
Hälso- och sjukvård
Det svenska Natomedlemskapet ställer flera krav på svensk sjukvård. Regeringen anser att den svenska sjukvårdskedjan behöver kunna ta hand om skadade soldater från allierade staters förband och i vissa situationer kunna avlasta andra länders sjukvård, även rörande skadade och sjuka civila. Regeringen bedömer även att det finns behov av att prioritera sjukhus i strategiskt viktiga geografiska områden för att skyndsamt öka deras förmåga att omhänderta ett stort antal skadade. Att stärka driftsäkerheten på dessa sjukhusfastigheter behöver också prioriteras. Samtliga regioner behöver utveckla sin förmåga och tillsammans planera för en ökad vårdkapacitet vid masskadeutfall på svenskt territorium. Regionerna behöver också ha tillgång till vårdenheter som kan inrymmas i skyddsrum eller skyddade utrymmen där det kan bedrivas vård under krig.
Vad gäller arbete inom detta område har regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag (S2024/00853) att stödja socialtjänstens och den kommunala hälso- och sjukvårdens arbete med krisberedskap och civilt försvar. Utöver detta finns ett statsbidrag som omfattar 300 miljoner årligen och fördelas enligt förordning (2023:490) om statsbidrag till kommuner för socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens beredskap.
Livsmedel
Regeringen anser att samhällets resurser vid höjd beredskap och ytterst krig bör riktas till dem som har störst behov. Kommunerna har kunskap om och förmåga att stödja utsatta och hjälpbehövande människor inom sitt geografiska områdesansvar. Regeringen anser att det är angeläget att kommuner och regioner fortsätter att utveckla sitt arbete med livsmedelsberedskapsfrågor, inklusive beredskapsplanering av offentliga måltider.
I propositionen uppger regeringen att det är viktigt att kommunerna säkerställer att arbete genomförs när det gäller planering och logistik kring dricksvattenförsörjningen. Detta avser bland annat att kunna distribuera nödvatten, lagerhållning av kemikalier och reservdelar, men även genom att säkerställa reservkraft. Motsvarande gäller även för avloppshanteringen som också är beroende av reservvatten, elförsörjning och tillgång till kemikalier.
Ordning och säkerhet
Verksamheten i sektorn ordning och säkerhet är enligt regeringen i dag främst utformad för fredstida verksamhet. Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Försvarsmakten har en central roll vid ett väpnat angrepp mot Sverige eller krig på svenskt territorium då det är i huvudsak dessa myndigheter som utövar statens våldsmonopol.
Regeringen är av uppfattningen det finns behov av att på ett tydligare sätt samordna åtgärder kopplade till migrationsfrågor med åtgärder som vidtas i andra verksamheter inom det civila försvaret. Regeringen avser att i den fortsatta utvecklingen av beredskapsstrukturen därför se över hur migrationsfrågorna kan inkluderas i strukturen med beredskapssektorer.
Räddningstjänst
I lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) regleras bland annat räddningstjänstens ansvar under höjd beredskap. Regeringen bedömer att den kommunala räddningstjänsten måste utveckla en grundläggande förmåga att hantera de tillkommande uppgifterna som framgår av 8 kap. LSO. Enligt regeringens bedömning bör skyddsåtgärderna för att stärka skyddet av civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp ses som ett sammanhållet system som omfattar bland annat varning, skyddsrum och skyddade utrymmen samt utrymning och inkvartering.
Regeringen bedömer att planeringen för dessa skyddsåtgärder ska genomföras av berörda myndigheter i nära samarbete med Försvarsmakten och bland annat utgå från vilka geografiska områden som bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp. Regeringen gav i juli 2024 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna i uppdrag att göra en övergripande planering av åtgärder för att stärka skyddet av civilbefolkningen. Uppdraget ska redovisas i december 2025.
Cybersäkerhet och cyberförsvar
Förmågan att hantera cyberhot och cyberangrepp är av fundamental betydelse för Sveriges säkerhet och motståndskraft. Det gäller i fred, vid höjd beredskap och i krig. Det grundläggande skyddet mot cyberhot realiseras genom ett systematiskt och riskbaserat informations- och cybersäkerhetsarbete.
Cybersäkerhet
Regeringen konstaterar att säkerhetsarbetet bland både statliga och privata aktörer har svårt att hålla jämna steg med den snabba digitala utvecklingen. Det finns tydliga brister hos många aktörer i samhället, som också ingår i det civila försvaret, vad gäller både allmän hot- och säkerhetsmedvetenhet och generella säkerhetsnivåer inom olika informationssystem.
Under 2025 avser Sverige att implementera EU:s nya direktiv om åtgärder för en hög gemensam cybersäkerhet i hela unionen (NIS2-direktivet) i svensk lagstiftning. NIS2 är den mest omfattande ambitionshöjningen inom EU:s cybersäkerhetslagstiftning hitintills. Fler sektorer och samhällsaktörer, både offentliga och privata, kommer att omfattas av det nya regelverket.
Regeringen understryker i propositionen att förmågan att hantera de allvarligaste cyberhoten och riskerna är en grundläggande statlig uppgift och en avgörande förutsättning för Sveriges nationella motståndskraft, men att en fördjupad samverkan mellan det offentliga och det privata behöver utvecklas. Utan sådan nära samverkan kan Sverige inte nå den nivå av informations- och cybersäkerhet som krävs i ett modernt, digitaliserat samhälle. Därutöver krävs även att ledningsansvariga i samtliga offentliga och privata samhällsviktiga verksamheter prioriterar det systematiska och riskbaserade informations- och cybersäkerhetsarbetet.
Cyberförsvar
Informations- och cybersäkerhet är en viktig förutsättning för totalförsvaret i stort, och således också för cyberförsvar. Cyberförsvar är en integrerad del av det militära försvaret och bidrar till Försvarsmaktens samlade förmåga att möta ett väpnat angrepp.
Regeringen konstaterar att sedan försvarsbeslutet 2015 (prop. 2014/15:109) samt totalförsvarsbeslutet 2020 (prop. 2020/21:30) har Försvarsmakten, med stöd av Försvarets radioanstalt utvecklat och etablerat defensiva och offensiva cyberoperationsförmågor och förmågan att leda cyberoperationer. Regeringen anser att Försvarsmakten tillsammans med de frivilliga försvarsorganisationerna ska fortsätta att utveckla former för att omhänderta frivilliga krafter.
Regeringen anser att det till följd av den snabba teknikutvecklingen är nödvändigt med en kontinuerlig forskning och utveckling för att bidra till vidmakthållande och utveckling av cyberförsvarsförmågan. Sådan forskning måste ske både nationellt och i samverkan inom Nato, EU och med andra relevanta parter.
Sammanfattning av förarbete prop. 2024/25:34 Totalförsvaret 2025–2030.
Ursprungligen publicerad i JP Säkerhetsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 29 nov 2024
Redaktör, jurist
