Vad det förhöjda terrorhotet innebär för kommunerna
Sedan drygt ett år ligger terrorhotnivån på en fyra av en femgradig skala, vilket motsvarar ett högt hot. Det försämrade säkerhetsläget på nationell nivå får självklart också återverkningar för kommunerna. I denna analys ger vår expert Jan Melander en överblick över den juridiska terrängen på området och vad dessa regler betyder för kommunernas arbete. Även kommunernas roll vid extraordinära händelser behandlas.
Vad kännetecknar ett terroristbrott?
Grundläggande för att kommunen ska kunna bidra till skyddet för sina invånare i samhällets samlade kraft mot terrorism, är en god förståelse för lagstiftningen på området.
Av 4 § terroristbrottslagen (2022:666) framgår att ett terroristbrott är ett uppsåtligt brott som någon begår eller försöker begå när gärningen:
- Allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation och
- Begås i avsikt att 1) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en del av en befolkning, 2) otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organisation att vidta, eller avstå från att vidta, en åtgärd, eller 3) allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer.
Som framgår av lagen är det inte brottets allvarlighet i sig som är avgörande för klassificeringen som terroristbrott, utan i stället dess potentiella effekt och syfte. Genom ordet land framgår enligt prop. 2021/22:133 s. 176, att brottet riktar sig mot samhället i vid bemärkelse och inte enbart mot särskilda funktioner i samhällsapparaten. För att en enskild handling ska kunna ha sådana möjliga verkningar, talar förarbetena om att brottet ska innebära en svår påfrestning för (hela) samhället. Det krävs emellertid inte att en sådan skada faktiskt har uppstått, utan bara att det funnits fara för det. Bedömningen av detta faroläge får göras från fall till fall och med beaktande av samtliga omständigheter.
Den typ av gärning som kan vara terroristbrott följer ändå vissa mönster. Den absoluta majoriteten av brottsliga handlingar kan inte i det enskilda fallet medföra svåra påfrestningar för samhället som sådant. Ett exempel på vad som kan, beroende på de närmare omständigheterna, vara terroristbrott är att allvarligt hota eller skada högt uppsatta politiker för att driva igenom ett visst politiskt beslut, eller få en viss politisk fråga bortförd från agendan.
Ett annat och i vissa fall mindre uppenbart scenario på handlingar som kan vara terroristbrott, är att utföra skadegörelse på viktiga infrastruktursystem som kommunikationer, vattenförsörjning- och energianläggningar. Kommunerna behöver i sin krisberedskap och säkerhetskultur därför vara mycket uppmärksamma på brottslighet som riktas mot kommunala anläggningar av strategisk betydelse. Också brott som vid första anblick verkar vara mindre allvarliga kan här dölja en annan agenda. Ett tecken på detta kan vara om det över tid inträffar flera skadegörande handlingar av likartat slag mot olika kommunala anläggningar.
Terroristbrott kan också ta sikte på att skada värderingar i Sverige, som rätten till religionsfrihet, yttrandefrihet, alla människors lika värde med mera. Brottsliga angrepp som mordbrand mot byggnader eller institutioner av religiös betydelse, medieredaktioner och flyktingförläggningar kan därför utgöra terroristbrott. Skolattacker, och hot om sådana, är ett annat fenomen som kan komma att behandlas som terroristbrott. Förutom att vara ett angrepp på det fria samhället kommer bedömningen att påverkas om exempelvis hotfulla uttalanden på nätet om förestående angrepp riktas mot en särskild grupp elever, som elever tillhörande en viss etnicitet, religiös åskådning eller sexuell läggning.
Kommunernas respektive statliga aktörers roller vid terroristbrott
Genom lag (2023:196) om kommunernas ansvar för brottsförebyggande arbete har kommunerna fått ett ansvar som sträcker sig in även på terroristbrottens område. Detta arbete sker på ett allmänt brottsförebyggande plan och involverar bland annat socialtjänstens och skolans verksamheter, i syfte att motverka exempelvis radikalisering av ungdomar och unga vuxna. Kommunerna behöver som framgick av föregående avsnitt också vara mycket vaksamma på enskilda händelser eller informationer som kan vara förelöpare till terroristhandlingar. Även om kommunerna inte har något ansvar att göra en bedömning i sak av terrorhot har de en viktig roll i sammanhanget, nämligen genom att föra information vidare till polisen.
Brott med terroristmotiv kan planeras för eller begås under omständigheter som gör att det är kommunens egen personal eller säkerhetsorganisation som först upptäcker dem. Det kan röra sig om sådant som att man upptäcker mönster i brottslig verksamhet riktad mot kommunal infrastruktur, kommunalt ägda byggnader där politisk verksamhet äger rum, händelser i skolor riktade mot elever med viss etnicitet, religion eller liknande. Vid minsta misstanke om terroristmotiv bakom ett brott, behöver kommunen se till att denna misstanke rapporteras till polisen. Se vidare om den så kallade försiktighetsprincipen sist i denna analys.
Kommunerna har vidare en mycket viktig funktion när det gäller att minimera effekterna av terroristhandlingar och detta som en central del av civilsamhällets krisberedskap. Kommunernas framträdande roll beror här på Sveriges decentraliserade statsskick med kommunalt självstyre. Verksamheter som måste fungera, i alla fall på en grundläggande nivå, även vid en terrorhandling är bland annat räddningstjänst, vatten- och fjärrvärmeförsörjning, skola och omsorgsverksamhet.
Det är ett statligt ansvar att göra bedömningar i sak om terrorhot och ingripa mot dem. Huvudaktörer är polisen och säkerhetspolisen, liksom de särskilda åklagare som arbetar med terroristbrott, men det finns en rik flora av statliga myndigheter och organ som på olika sätt arbetar mot terror. Organ värda att särskilt nämna är:
- Samverkansrådet mot terrorism där sjutton svenska myndigheter samarbetar för att på nationell nivå skapa förutsättningar för att på bästa sätt möta terroristhandlingar.
- Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT) vilket är den permanenta arbetsgrupp som gör terrorbedömningar i Sverige och består av expertis från Försvarets radioanstalt (FRA), Militära underrättelse – och säkerhetstjänsten (Must) och säkerhetspolisen.
- Center mot våldsbejakande extremism som är en del av Brottsförebyggande rådet (Brå) och erbjuder bland annat utbildningar och stöd till kommunerna i frågor om hur terroristattacker kan förebyggas.
Närmare om kommunernas krisberedskap
Om en terroristhandling inträffar ska på en kommunal nivå aktiveras vad man redan planerat för. I lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) finns bestämmelser som syftar till att kommuner ska minska sin sårbarhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer, 1 kap. 1 §.
LEH utgår från begreppet extraordinära händelser som i 1 kap. 4 § definieras som en händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning (eller med överhängande risk för det) i viktiga samhällsfunktioner och som kräver skyndsamma åtgärder. Hit kan räknas både svårare olyckor och terroristhandlingar. Enligt 2 kap. 1 § LEH är kommunerna skyldiga att göra en risk- och sårbarhetsanalys, liksom för varje ny mandatperiod ta fram en plan för hur extraordinära händelser ska hanteras.
Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har skapat en modell för hur en risk- och sårbarhetsanalys kan göras. Modellen kallas FORSA och bygger bland annat på att en skattning ska göras av konsekvenserna av om en viss riskfaktor realiseras. Dessa konsekvenser spänner i en femgradig skala från mycket begränsade verkningar till katastrofala. Ju större risk för en katastrofal händelse desto strängare krav ställs självklart på planeringen för att motverka den. Tvärtom gäller följdriktigt att låg risk för en händelse med begränsad effekt ställer lägre krav. Vid osäkra eller mycket osäkra bedömningar kan risker sättas i relation till varandra. Att använda metodiken på terroristhandlingar kan exempelvis innebära att ställa en fråga som: Är det mer eller mindre sannolikt i vår kommun med ett angrepp mot en vattenreservoar än en ideologiskt motiverad attack mot en flyktingförläggning? Arbetsmetodiken enligt FORSA kan därför synliggöra vilka områden som behöver vara högst prioriterade i kommunens krisplanering.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i samverkan med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) tagit fram en handbok i civil beredskap för kommuner. I denna ingår bland annat en riskkatalog, där terrorism och extremism är en av de risker mot civilsamhället som behandlas. Handboken är ett bra stöd, inte minst genom att den ger ett flygfoto över olika aspekter av krisberedskapen samt innehåller den ett kunskapsmaterial över en bredd av sakfrågor. På detta sätt kan yrkesverksamma inom kommunal krisberedskap få ingångar i vilka typer av risker som behöver beaktas.
Många kommuner har slutligen särskilda grupper för psykiskt och socialt omhändertagande vid terroristhandlingar, så kallade POSOM-grupper. Dessa kan vid behov kallas in av räddningsledare och ge människor som bevittnat eller på annat sätt berörts av terroristhandlingar psykosocialt stöd. Dessa grupper består ofta av personer med särskild träning från ett brett spektrum av verksamheter – från sjukvård och polis till frivilligorganisationer och kyrklig verksamhet.
Vid ett terroristattentat
Samhällets första prioritet vid ett terroristattentat är att ingripa för att stoppa angripare och minimera skadan. Som framgår av regeringens skrivelse 2023/24:56 om Nationell strategi mot våldsbejakande extremism och terrorism sker detta i ett första skede av vanliga ingripandepoliser. Det kan ändå vara aktuellt att kommunal personal behöver agera, både för att rädda sig själva och andra de har ansvar för. Ett närliggande exempel är skolpersonal, vilket särskilt visar behovet att sådan personal under professionell ledning har fått öva på scenarion som skolattacker. Om det värsta händer kommer sådan utbildning att kunna rädda liv. En viktig komponent i sådan träning är mental förberedelse i syfte att kunna agera rationellt under extrem stress. I 2 kap. 8 § LEH stadgas därför att kommunerna ska se till att personal har rätt utbildning och övningsfärdighet.
Som anges i den nämnda nationella strategin, s. 56, är god samverkan mellan polis, räddningstjänst och sjukvård av yttersta vikt för att rädda människoliv. Detta gäller inte minst vid så kallat pågående dödligt våld (PDV) i publik miljö. Vid sådana händelser försöker en eller flera högt motiverade gärningsmän helt enkelt döda så många som möjligt och slutar inte förrän de blir stoppade. För kommunernas del träder här räddningstjänstarbetet i fokus, där resurser även finns för så kallade CBRNE-insatser. Begreppet står för kemiska, biologiska, radiologiska, nukleära och explosiva ämnen.
I ett krisläge aktiveras efter ordförandens beslut kommunens krisledningsnämnd enligt reglerna i 2 kap. LEH. Av 2 kap. 4 § framgår att nämnden får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från andra nämnder i den utsträckning som är nödvändig, sett till den extraordinära händelsens art och omfattning. Vid en terroristhandling är inte minst kontaktytorna med polisen viktiga och här ska självfallet kommunerna utnyttja den samverkan som i vardagen sker genom den nämnda lagen om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete. I det strategiska rådet som enligt lagen ska finnas ingår företrädare för polisen och andra relevanta aktörer.
Särskilt om försiktighetsprincipen
Försiktighetsprincipen innebär att en tjänsteperson eller offentligt organ, i ett läge där man inte har full kunskap över ett riskläge, ska agera för att minimera skadorna om risken skulle förverkligas. Med andra ord väljs ett aktivt förhållningssätt snarare än ett avvaktande och passivt. En liknelse som Coronakommissionen, med hänvisning till Katastrofkommissionens rapport efter tsunamin 2004, använde i sin starka kritik mot Folkhälsomyndighetens sätt att agera under pandemin var följande: Anta att räddningstjänsten får larm om en brand i en fabrikslokal. I ett första skede är det oklart hur omfattande eller farlig branden är. Enligt försiktighetsprincipen skickas en brandförsvarsstyrka som klarar att hantera en större olycka. Om resurser visar sig överflödiga återkallas de. Fel strategi är däremot att skicka endast en brandbil för att senare skicka fler om det behövs (se Coronakommissionens rapport s. 84). Det är denna försiktighetsprincip som även ska styra kommunens arbete mot terroristhandlingar i allt från planering, frågor om överlämnande av information till polisen och krishantering.
Slutsats
Avslutningsvis kan sägas att svensk strategi för terrorbekämpning bygger på tre pelare: Förebygga att terroristhandlingar sker, förhindra och försvåra genomförandet av sådana handlingar, samt ha god beredskap för att kunna hantera effekterna av ett förverkligat hot. Som framgått har kommunerna en viktig roll i denna nationella strategi och inte minst utbildnings- och övningsverksamheten i varje kommun behöver anpassas till detta.
Ursprungligen publicerad i JP Förvaltningsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 28 nov 2024
Jurist inom offentlig rätt
