Hot och våld inom socialtjänsten

Socialsekreterare hör till de mest utsatta yrkesgrupperna inom offentlig förvaltning. Nästan hälften har det senaste året utsatts för hot, våld eller annars obehagliga påtryckningar för att de helt enkelt gör sina jobb. SKR har krävt åtgärder från regeringen och en färsk utredning föreslår förstärkningar av det rättsliga skyddet för offentliganställda. I denna analys ska vår expert Jan Melander från ett rättsligt perspektiv behandla frågan hur arbetsmiljön kan göras tryggare för anställda inom socialtjänsten.

Bakgrund

En klient dyker plötsligt upp på din busshållplats och kastar obehagligt långa blickar efter dig när du ska åka till eller från jobbet. En annan hotar ta sitt liv om du inte fattar ett visst beslut. En tredje skriver påhittade och nedsättande saker om dig på nätet. Ytterligare någon vandaliserar din egendom.

De givna exemplen är hämtade från en verklighet, där beteenden som syftar till att på otillbörligt sätt påverka anställda inom socialtjänsten har blivit vardag. Sådana händelser innebär naturligtvis en stark psykisk påfrestning för den utsatte och med det följer hälsorisker och långvariga sjukskrivningar. Hälsorisker som ökar med omfattningen av trakasserierna. Jag börjar med att kommentera saken från ett arbetsmiljörättsligt perspektiv.

Arbetsmiljölagens skydd för den anställde

I andra kapitlet arbetsmiljölagen (1977:1160), AML, finns ett antal skyddsregler till den anställdes förmån. Enligt 2 kap. 2 § ska arbetet planläggas och anordnas så att det kan genomföras i en sund och säker miljö. Arbetslokalerna ska enligt 2 kap. 3 § vara utformade så att de är lämpliga från arbetsmiljösynpunkt. Regler som dessa är skrivna för en äldre verklighet då lagstiftarens fokus var den fysiska arbetsplatsen. Genom Arbetsmiljöverkets föreskrifter och praxis har skyddet emellertid getts en vidare innebörd än enbart vad som händer på arbetstid eller inom arbetsgivarens lokaler. Exempelvis kan händelser till och från arbetet räknas som arbetsskada och distansarbete omfattas av arbetsmiljölagstiftningen. Detta innebär att arbetsgivarens skyldigheter enligt arbetsmiljölagen ska ses i ljuset av sådant som har orsakssamband med arbetet.

Av 3 kap. 2 § AML framgår att arbetsgivaren ska vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. Av 3 kap. 2 a § framgår att arbetsgivaren systematiskt ska arbeta för en god arbetsmiljö. I detta systematiska arbetsmiljöarbete ingår enligt lagtexten en skyldighet att utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta de åtgärder som dessa motiverar. Dessa regler visar en viktig utgångspunkt, nämligen att arbetsgivaren är skyldig att agera inte bara reaktivt utan även proaktivt. Det systematiska arbetet ska vara en del av arbetsgivarens dagliga verksamhet, på motsvarande sätt som produktions- och ekonomifrågor är det. I synnerhet gäller detta risktyngda verksamheter som socialtjänstens.

Hur ska då arbetsgivaren göra i sådana situationer som beskrevs inledningsvis i denna text, eller för att motverka att de överhuvudtaget uppstår? På Sveriges Kommuners och Regioners (SKR) hemsida finns ett välgjort stödmaterial, som behandlar praktiska aspekter av att hantera utmaningarna. Den mest grundläggande skyldigheten för arbetsgivaren är att visa arbetstagaren att man tar saken på allvar. Rutiner för incidentrapportering ska göras kända och kulturen vara sådan att cheferna med sina handlingar visar medarbetarna att man står bakom dem. Det får inte uppstå en tolerans för brott och andra kränkningar mot personal. Vid allvarligare händelser ska krisstöd finnas. Detta kan avse både psykologiskt stöd och hjälp i samband med polisanmälan och liknande. Om just polisanmälan finns ett par särskilda saker att säga.

Nästan alla brott hör under vad som kallas allmänt åtal, vilket betyder att åklagare kan bedriva utredningen även om den som drabbats av brottet (målsäganden) inte önskar medverka, till exempel på grund av rädsla. Detta innebär även att den anställde inte kan bestämma att arbetsgivaren inte får göra en polisanmälan om exempelvis en misshandel eller ett olaga hot. Å andra sidan gäller att en polisanmälan inte är obligatorisk. Generellt kan sägas att det är väldigt viktigt att brott mot anställda som har koppling till deras tjänsteutövning polisanmäls. Dessa brott är nämligen samtidigt ett angrepp på staten och demokratin.

I SKR:s material nämns ett antal framgångsfaktorer som en kommun i Västsverige använt sig av i arbetet mot våld, hot och trakasserier. Man har i kommunen satsat på ett säkerhetscenter och även bildat en särskild samverkansgrupp (SSG) mellan olika funktioner inom kommunen. Säkerhetschefen är tidigare polis. Det säger sig självt att arbetsgivaren som ett led i sitt systematiska arbetsmiljöarbete måste vara beredd att satsa resurser på att knyta till sig expertis i säkerhetsfrågor. Lika självklart är att anställd eller inhyrd expertis måste få de rätta förutsättningarna att lyckas i sitt arbete, i nära samverkan med myndighetens HR-funktioner. Om så inte är fallet har arbetstagarna genom sina skyddsombud all anledning att sätta tryck på ledningen.

I den nämnda kommunen utbildas personalen även i säkerhetskultur; exempelvis genom att minska sin synlighet på nätet, inte släppa in okända innanför skalskyddet och så vidare. Samverkan med lokalpolisen är nära. Man har vidare tagit fram kvalitativt APT-material och inventerar regelbundet riskerna kopplade till arbetet. När det gäller utbildningar är det viktigt att dessa görs så verklighetsnära som möjligt och gärna simulerande den situation man vill träna sig på. Lika viktigt som det är att praktiskt träna på utrymning vid brandlarm är det att göra det för händelse av våldsamma eller hotfulla situationer. Det är ingen slump att man använder olika typer av spelade scenarion (ibland tillsammans med tränade skådespelare) på utbildningar till polis och annan blåljusverksamhet. Du kan inte läsa dig till hur du på bästa sätt hanterar en farlig situation. Du måste få uppleva, pröva och ges professionell återkoppling på ditt sätt att lösa läget. Det rätta sättet att agera behöver komma in i kroppsminnet.

I arbetsmiljöfrågan ska till sist sägas att ett antal särskilda föreskrifter tagits fram av Arbetsmiljöverket och som behöver inarbetas i det lokala arbetsmiljöarbetet. Dessa föreskrifter gäller Systematiskt arbetsmiljöarbete, AFS 2001:1; Våld och hot om våld AFS 1993:2; Första hjälpen och krisstöd AFS 1999:7; Arbetsplatsens utformning, AFS 2020:1; Ensamarbete, AFS 1982:3; samt Organisatorisk och social arbetsmiljö, AFS 2015:4. I dessa föreskrifter finns preciseringar av arbetsgivarens skyldigheter i förhållande till arbetsmiljölagens mer övergripande bestämmelser.

Brottsbalkens skydd för den anställde

De vanligaste brotten som anställda behöver känna till är:  

• Misshandel 
• Ofredande 
• Olaga hot 
• Förtal 
• Förolämpning 
• Våld mot tjänsteman 
• Förgripelse mot tjänsteman

Fysiskt våld som riktas mot en anställd, till exempel i samband med ett klientbesök, är i normalfallet misshandel men kan även utgöra den lindrigare brottsformen ofredande. Denna närmare bedömning behöver inte den utsatte bekymra sig över utan det är en sak för polis och åklagare att utreda. Om våldet sker under tjänstemannens myndighetsutövning (eller för att hämnas på sådan myndighetsutövning) bedöms gärningen som våld mot tjänsteman eller förgripelse mot tjänsteman, se 17 kap. 1 § brottsbalken (BrB) och 17 kap. 2 § BrB. En sådan rubricering gör brottet allvarligare. I detta hänseende har utredningen SOU 2024:1 föreslagit att det straffrättsliga skyddet ytterligare stärks. Ett av dessa förslag gäller att formellt vidga de nämnda reglerna i 17 kap. BrB så att de gäller vid myndighetsutövning. Detta skulle innebära att inte bara sådant som sker i myndighetsutövningen, det vill säga vid utförandet av arbetsuppgiften, utan även sådant som har samband med denna kommer att omfattas av regleringen. I praktiken är detta emellertid mer av ett förtydligande, då regeln av domstolarna i huvudsak redan tillämpas så. Däremot sker en verklig utvidgning i 17 kap. 2 §, som kommer att omfatta fler otillbörliga påtryckningsmedel mot en tjänsteman, som när hot riktas mot närstående. 

Det ska också sägas att 17 kap. 5 § BrB fastslår att 17 kap. 1 § och 2 § också ska tillämpas på socialtjänstpersonal i deras tjänsteutövning. Regeln har införts för att stärka bland annat viss behandlingspersonal inom frivillig vård och fältassistenter som arbetar med uppsökande och socialt förebyggande arbete (prop. 2022/23:106 s. 31). Kartläggningar av utsatthet visar nämligen att även dessa yrkesgrupper ofta utsätts för våld och hot, trots att de inte verkar inom fältet myndighetsutövning. Regeln har mindre betydelse för socialsekreterare som i stor utsträckning har myndighetsutövande arbetsuppgifter.  

Olaga hot avser enligt 4 kap. 5 § BrB uppträdanden som innefattar hot om brottslig gärning, på ett sätt som är ägnat - det vill säga normalt orsakar - allvarlig rädsla för sin egen eller annans (som makes eller barns) säkerhet, egendom, frihet eller frid. Hotet måste inte vara uttryckt i ord. Att exempelvis trycka upp någon mot en vägg kan vara en tillräckligt allvarlig situation. Även här har SOU 2024:1 föreslagit en utvidgning av ansvaret i 17 kap. BrB så att det omfattar handlingar vid myndighetsutövning.  

Ryktesspridning och påhopp på nätet och sociala medier kan vara förtal (5 kap. 1 § BrB) eller förolämpning (5 kap. 3 § BrB). Skillnaden mellan brotten är i grunden att förtal avser spridningen av ett nedsättande omdöme, som att någon är rasist, tar mutor eller liknande, medan förolämpning handlar om att rikta det nedsättande omdömet direkt till den det gäller. Om en klient under ett möte anklagar sin handläggare för rasism kan detta alltså vara förolämpning, medan det kan utgöra förtal om påståendet läggs upp på Facebook. Viktigt att känna till om dessa ärekränkningsbrott är att polisen i dagsläget normalt inte utreder dem, utan den utsatte måste vanligtvis själv säkra bevisning och väcka åtal. Som utvecklas nedan föreslås dock i SOU 2024:1 att förolämpningar mot tjänstemän som har koppling till deras myndighetsutövning framöver ska bli ett särskilt brott och höra under allmänt åtal. Det vore en klar förstärkning av skyddet och skulle innebära att åklagare i dessa fall kliver in och tar över utredningen. Vid ärekränkningsbrott har målsäganden ofta rätt till skadestånd. Ett sådant skadestånd kan i normalfallet bedömas ligga runt 10 000 kr, men högre belopp kan absolut förekomma.  

Föreslagna förändringar i lagens skydd av offentliganställda

I SOU 2024:1 konstateras på s. 22 att situationen med hot och våld mot offentliganställda är mycket allvarlig och innebär stora risker ur ett samhällsperspektiv. Ytterst anges att utvecklingen riskerar att hota vår demokrati. För vem vill jobba som offentliganställd om grovt kriminella kartlägger var du bor, vem du är gift med och om du har barn? Utredningen angriper problemet framför allt genom en översyn av det straffrättsliga skyddet för tjänstemän och i någon mån genom förslag som syftar till en minskad exponering av offentliganställdas namn. 

När det gäller översynen av det straffrättsliga området konstateras på s. 21 i utredningen att det är motiverat med skärpningar eftersom utsattheten hos offentliganställda, och inte minst för yrkesverksamma inom socialtjänsten, är stor och dessutom verkar öka. Man konstaterar även att det är i det direkta mötet med allmänheten som risken för våld, hot och trakasserier är som störst. Utredningen tar även utbredningen av förtäckta och subtila hot mot tjänstemän på allvar. Förutom vissa tekniska förändringar i straffbuden som fångar in fler fall som straffbara, föreslås en straffskärpning för våld eller hot mot tjänsteman (se utredningen s. 24 ff.). Man föreslår även ett starkare skydd mot trakasserier, där den nya brottsrubriceringen angrepp mot tjänsteman införs i 17 kap. 2 § BrB. Det nya brottet bygger i huvudsak på det gamla förgripelse mot tjänsteman, men har getts en tydligt skärpt straffskala. Det omfattar även angrepp som riktas mot närstående till tjänstemannen.  

Vid upprepade brott mot en tjänsteman som sker i trakasserande syfte, ska dessa enligt utredningens förslag kunna bestraffas som olaga förföljelse enligt 4 kap. 4 b § BrB. Även genom denna förändring skapas förutsättningar för straffskärpning. Slutligen föreslås i den straffrättsliga delen av utredningen och som en följd av den förråade samhällsutvecklingen, att det nya brottet förolämpning mot tjänsteman införs. Brottsrekvisiten överensstämmer med det vanliga brottet förolämpning och avser att ge skydd vid myndighetsutövning. Den föreslagna bestämmelsen träffar den vanliga situationen att nedsättande ord eller förödmjukande beteende riktas mot tjänstemän i samband med förrättningar, meddelande av beslut och ingripanden. Viktigt är att det i dessa fall föreslås (s. 29) att det nya brottet ska höra under allmänt åtal. Det skulle i praktiken leda till att stora mängder fler sådana brott kan lagföras.  

När det gäller minskad exponering av offentliganställda, exempelvis angivna handläggare och beslutsfattare i handlingar, föreslår utredningen (s. 34) att en ny bestämmelse ska införas i 33 § förvaltningslagen (2017:900), FL, som innebär att det med hänsyn till säkerhetsaspekter ska gå att utelämna namn på beslutsfattare och vissa andra personkategorier vid skriftliga underrättelser om beslut. Däremot avstår man från att föreslå mer omfattande anonymiseringar av tjänstemännen bakom beslut. Den remissbehandling av utredningen som nu pågår kommer säkert att ge gott om synpunkter i frågan.  

Slutsats

Sammanfattningsvis kan sägas att:  

• Hot, våld och trakasserier mot anställda inom socialtjänsten är ett mycket allvarligt samhällsproblem. 
• Anställda inom socialtjänsten ska genom arbetsgivarens försorg informeras om gällande säkerhetsrutiner och säkerhetsarbetet vara en del av den dagliga verksamheten. 
• Arbetsgivaren ska ha särskilda riktlinjer för hur anställda ges krisstöd vid allvarligare händelser, liksom hur den anställde kan få hjälp i samband med en polisanmälan/rättslig process. 
• Framgångsfaktorer i det förebyggande arbetet är bland annat organisatoriska anpassningar som särskilda samverkansgrupper och säkerhetsenheter, utbildningar i arbetsmiljörätt och säkerhetskultur, goda kontaktytor med lokalpolisen och andra relevanta aktörer samt medvetna rekryteringar av säkerhetsutbildad personal till kommunen.  

Ursprungligen publicerad i JP Socialnet.

Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.

Publicerad 22 okt 2024

Jan Melander

Jurist inom offentlig rätt