Politiker som felaktigt beviljat bygglov har begått tjänstefel men slipper straffansvar eftersom brottet är ringa
Vilket straffrättsligt ansvar har en politiker i en byggnadsnämnd för de beslut som fattas? Frågan är i högsta grad också relevant för de tjänstemän som bereder beslut till nämnd eller beslutar för egen del på delegation. När kan det bli fråga om ansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § 1 st. brottsbalken med en straffskala på upp till två års fängelse vid brott av normalgraden? Vår expert juristen Sven Boberg redogör för ett uppmärksammat mål i Hovrätten för Västra Sverige gällande tjänstefel.
Bakgrund
Under våren 2021 inkom till Alingsås kommun en bygglovsansökan gällande en fastighet i Lövekulle nära sjön Mjörn. Ansökan avsåg nybyggnad av ett enbostadshus på en fastighet där det redan fanns ett enbostadshus. Sökanden uppgav i ansökan att det var fråga om att bygga ett generationsboende till sina föräldrar inom befintlig fastighet vilket möjliggjorde för sökanden att själv bosätta sig i sitt barndomshem. I övrigt angavs i ansökan att fastigheten skulle behållas intakt, att marken skulle ändras så lite som möjligt samt att den nya byggnaden skulle harmonisera väl med platsen.
Bygglovshandläggaren bedömde att det inte fanns någon möjlighet att bevilja bygglov då den ansökta åtgärden stred mot flera av detaljplanens bestämmelser och att åtgärden inte innebar en liten avvikelse från planens bestämmelser (9 kap. 31 b § plan- och bygglagen [2010:900], PBL). Motiveringen till bedömningen var att fastigheten redan innehöll byggnader med en sammanlagd bruttoarea om cirka 460 kvm och att tillåtna bruttoarenan enligt gällande bestämmelser var 420 kvm. Därtill skulle den nya byggnaden i sin helhet placeras på punktprickad mark, alltså på mark som inte får bebyggas.
Nämndens beslut
I tjänsteutlåtandet till nämnden föreslogs att bygglovsansökan skulle avslås med hänvisning till att avvikelserna från gällande bestämmelser inte kunde ses som små, varken var för sig eller vid en samlad bedömning. Därutöver angavs att den föreslagna byggnationen skulle gå emot de riktlinjer som finns i Naturvårdsprogrammet för Alingsås kommun. Kommunekologen avstyrkte därför den ansökta åtgärden. I övrigt hade en sakägare yttrat sig och hade då ingen erinran.
Därefter fattade samhällsbyggnadsnämnden det ödesdigra beslutet att bifalla ansökan om bygglov med stöd av 9 kap. 31 b § 1 p. PBL, det vill säga med stöd av bestämmelsen om liten avvikelse. Ingen ytterligare motivering lämnades för beslutet. Två av ledamöterna reserverade sig mot beslutet med hänvisning till att ett bygglov skulle innebära en negativ påverkan på områdets naturvärden.
Beslutet överklagades
Nämndens beslut överklagades av en naturskyddsförening till länsstyrelsen, som upphävde beslutet. Som skäl angavs att den befintliga sammanlagda bruttoarean på fastigheten uppgår till cirka 464 kvm. Ansökan innebär att fastigheten bebyggs med ytterligare ett bostadshus, vilket i sig strider mot gällande bestämmelser. Dessutom skulle den sammanlagda bruttoarean uppgå till cirka 896 kvm, vilket är ett överskridande med cirka 476 kvm, samt att den sökta åtgärden med bostadshus och murar i sin helhet placeras på punktprickad mark som enligt detaljplanen inte får bebyggas. Länsstyrelsen bedömde, föga överraskande, att avvikelserna från detaljplanen, varken var för sig eller vid en sammantagen bedömning, kunde ses som en liten avvikelse.
Länsstyrelsens beslut överklagades av sökanden till mark- och miljödomstolen, som i dom mars 2022 delade länsstyrelsens bedömning. Sökanden överklagade därefter till Mark- och miljööverdomstolen, som i oktober 2022 beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Bygglovsbeslutet förblev alltså upphävt.
Åtal för tjänstefel
De politiker som deltog i beslutet att bevilja bygglov polisanmäldes med påståendet att de hade begått tjänstefel och åtalades därefter för tjänstefel enligt 20 kap 1 § första stycket brottsbalken, BrB. Åklagaren framförde i stämningsansökan att 11 politiker i nämnden hade beviljat bygglov avseende fastigheten i Lövekulle trots att lovet väsentligt avvek från detaljplanen och inte var lagenligt. Genom beslutet åsidosatte de i sin myndighetsutövning vad som gällde för uppgiften som nämndledamot i samhällsbyggnadsnämnden i Alingsås. Gärningen begicks med uppsåt eller oaktsamhet.
De två politiker som motsatte sig bygglovsbeslutet blev naturligtvis inte åtalade.
Regler om tjänstefel finns i 20 kap. 1 § BrB. I bestämmelsen, som både gäller för tjänstemän och politiker, anges att,
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar.
Om ett brott som avses i första stycket har begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, skall dömas för grovt tjänstefel till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande.
Tingsrättens domskäl
I tingsrätten hördes expertvittnen som uttalade att det aldrig kunde ses som en liten avvikelse att ge bygglov i enlighet med ansökan. Expertvittnena delade således den bedömning som framfördes i tjänsteutlåtandet.
Av tingsrättens domskäl framgår dock att expertvittnena inte gjort något större intryck på rätten. I domskälen redogörs däremot för vad de åtalade framförde beträffande att de brukar besluta enligt ett annat lagrum än vad de gjorde i det aktuella fallet. Enligt de åtalade politikerna kunde även 9 kap. 31 c § PBL varit tillämpbart i detta fall. Bestämmelsen reglerar som bekant stora avvikelser efter det att en detaljplans genomförandetid har gått ut om vissa villkor är uppfyllda.
Sammanfattningsvis konstaterade tingsrätten i domskälen att utrymmet för att bevilja avvikelser från detaljplan är större vid tillämpning av 9 kap. 31 c § PBL än vid tillämpning av 9 kap. 31 b § PBL. Med hänsyn till nämndledamöternas lekmannaperspektiv måste 9 kap 31 c § PBL lämnat ett så stort utrymme för bedömning att det inte kan komma i fråga att beteckna deras beslut som lagstridigt i den mening som förutsätts för tjänstefelsansvar.
Politikerna friades således i tingsrätten.
Hovrätten
Åklagaren överklagade domen till hovrätten och vidhöll att politikerna skulle dömas för tjänstefel.
Hovrätten bedömde att de tilltalade politikerna hade gjort sig skyldiga till tjänstefel. Beträffande frågan om de tilltalade politikerna handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet ansåg hovrätten att de handlat oaktsamt. Som skäl angavs i denna del följande:
”Genom den åberopade bevisningen, i synnerhet tjänstemannens entydiga och klara besked i sin skriftliga bedömning av ärendet och i sin tjänsteskrivelse till nämnden tillsammans med den innehållet i själva detaljplanen, står det klart att de tilltalade borde ha insett att det begärda bygglovet inte var lagenligt. Genom att likväl fatta beslut om att bevilja bygglov handlade de tilltalade oaktsamt.”
Hovrätten kom alltså fram till att politikerna saknat uppsåt men varit oaktsamma när de beviljade bygglov för fastigheten trots att beslutet väsentligt avvek från detaljplanen och inte var lagenligt. Genom detta beslut ansågs politikerna gjort sig skyldiga till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § första stycket BrB.
Därefter övergick hovrätten till frågan om brottet kunde anses vara ringa eller ett brott av normalgraden. Om brottet ansågs vara av ringa beskaffenhet skulle de åtalade undgå straffansvar. I denna del ansåg hovrätten att eftersom bygglovsbeslutet blev upphävt uppstod inte någon direkt skada eller olägenhet, vare sig från allmän synpunkt eller för någon enskild person. Någon byggnation kom inte heller till stånd. Hovrätten delade dock åklagarens uppfattning att genom nämndens beslut att bevilja bygglovet fanns det en risk att allmänheten kunde få uppfattningen att likhetsprincipen inte följdes. Hovrätten bedömde inte heller risken för att beslutet skulle bli prejudicerande som stor. Vid en samlad bedömning kunde det tjänstefel som de tilltalade gjort sig skyldiga till anses som ringa och att gärningen därför inte medföra straffansvar.
Politikerna ansågs således ha begått ett brott genom det olagliga beslutet men att gärningen var ringa och de undgick därmed straff.
Avslutande kommentar
Åtal för tjänstefel prövas sällan av tingsrätterna. Det finns till exempel äldre fall där domare fälls för tjänstefel när de räknat fel på strafftid och fall där poliser fällts för tjänstefel i samband med olika ingripanden. Trots detta finns det en allmän uppfattning att reglerna om tjänstefel har urvattnats och att det därmed inte finns något egentligt ansvar som kan utkrävas för detta brott. Det är emellertid inte korrekt. Påföljden för tjänstefel är böter eller fängelse upp till två år om brottet är av normalgraden. Vid grovt brott är påföljden fängelse upp till sex år. Något fall där annat än böter dömts ut har jag dock inte hittat.
Det som utmärkte samhällsbyggnadsnämnden i Alingsås var att nämnden ofta ”vände” de beslut som tjänstemännen föreslog. Enligt en utredning så beslutade nämnden på ett annat sätt i 80 procent av tjänstemännens föreslagna avslagsbeslut. Enligt en utredning gjord av en advokatbyrå så var dessa beslut av nämnden i mycket hög omfattning lagstridiga. Många beslut som överklagades blev också upphävda.
Nämndens agerande uppmärksammades kommuninternt och till slut blev situationen ohållbar och hela nämnden avsattes och en ny nämnd tillsattes.
Avvikelserna i det nu aktuella fallet var extrema både vad gäller procentuell avvikelse och i absoluta tal. Att bygglovsbeslutet, bland annat med en avvikelse på över 100 procent av bruttoarean skulle upphävas vid ett överklagande, var uppenbart för alla som arbetar med bygglov.
Tingsrättens bedömning i målet om tjänstefel kan inte beskrivas på annat sätt än som mycket märkligt. Expertvittnenas uttalanden omnämns inte ens. Tingsrätten uttalar sig om tillämpningen av 9 kap. 31 c § PBL utan att detta lagrum överhuvudtaget har tillämpats av samhällsbyggnadsnämnden i det aktuella beslutet. En tillämpning av detta lagrum hade inte heller gjort beslutet lagligt. Domstolens motivering är förvirrande och visar på en djup okunnighet om plan- och bygglovsfrågor.
Mot bakgrund av omfattningen av avvikelser är hovrättens bedömning att bygglovsbeslutet utgjorde tjänstefel inte svår att dela. Hovrättens ställningstagande till frågan om tjänstefel sänder signaler om vikten av att vid myndighetsutövning tillämpa en juridisk metod och sträva efter lagenliga beslut. I domen uttalas också att det inte är enbart den som har uppsåt, det vill säga med avsikt gör något, utan även den som är oaktsam som kan begå tjänstefel. Oaktsamhet innebär ett ansvar för den som borde ha förstått eller insett att dennes handlande är i strid med vad som gäller för uppgiften. Detta ställer stora krav på den enskilde tjänstemannen eller politikern att vara påläst och ta reda på vilka regler som gäller vid myndighetsutövning, till exempel vid ett beslut om att bevilja bygglov.
När det gäller frågan om gärningen ska anses vara av normalgraden eller ringa så tar hovrätten stöd i rättspraxis. Argumentation är ändå problematisk. Men, och det är viktigt för frågan, det framgår inte av domen om åklagaren har fört fram den systematiska och lagstridiga hanteringen av bygglov som skett vid samhällsbyggnadsnämnden under en längre period. Hovrätten har uppenbarligen inte heller ansett att ett bygglovsbeslut, med en avvikelse med över 100 procent avseende bruttoarea, utgör ett exempel på en extremt stor avvikelse som helt saknar stöd i PBL och rättspraxis. Utöver denna avvikelse fanns fler skäl för att beslutet var olagligt, bland annat byggande på punktprickad mark. Det handlar alltså om ett mycket grovt övertramp från nämndens sida. Om den aktuella gärningen anses vara av ringa beskaffenhet så kan man fråga sig vad som krävs för att ett brott ska vara av normalgraden och därmed straffbar? Denna fråga besvaras inte i domen som inte heller blev överklagad. Domen ger enligt min mening ingen eller begränsad vägledning för bedömning av tjänstefel i framtiden. Domen innebär ändå en viktig påminnelse för alla som handlägger och beslutar om bygglov, såväl tjänstemän som politiker, att det är viktigt att undersöka vad som ryms inom begreppet gällande rätt.
I aktuellt fall har tjänstemännen, på ett tydligt sätt, förklarat att ett beslut med annan utgång än det som föreslogs var rättsligt otänkbart. Det är bra handlagt, och innebar också att tjänstemännen inte kom att åtalas för tjänstefel. Med hänsyn till denna dom anser jag att frågan om brottet tjänstefel bör uppmärksammas mer vid beslut enigt PBL. I den bästa av världar är också dialogen mellan tjänstemän och politiker så förtroendefull att politikerna känner tillit till föreslagna beslut. Det kräver i sin tur att tjänstemännen tydligt beskriver det handlingsutrymme som politikerna har. I sista hand bör politikerna helst varnas för att fatta beslut som kan utgöra tjänstefel. Det är också något som JO påtalar i beslut angående före detta landshövdingen i Stockholms län, beslut den 26 september 2024, dnr 3002-2024. JO uttalar att i tjänstemannarollen ligger ett krav på att agera med integritet och påtala när ett förfarande riskerar att kunna ifrågasättas. En inte helt lätt uppgift när det går undan vid nämndsammanträden. I många kommuner är tjänstemännens deltagande också ytterst begränsat vid nämndsammanträden. Det kan leda till fler fall av tjänstefel.
Analys av Hovrätten för Västra Sverige 2024-06-05 mål nr B 5202-23.
Ursprungligen publicerad i JP Fastighetsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 31 okt 2024
Jurist, Sven Boberg Plan- och byggjuridik AB
