Bestämmelserna om försenad handläggning är tillämpliga vid IVO:s handläggning av klagomålsärenden
JO har under senare år i flera beslut kritiserat IVO för långsam handläggning av klagomålsärenden. Till följd av nya JO-anmälningar om lång handläggningstid hos IVO tar nu chefsJO ett samlat grepp om en anmälare till IVO av klagomålsärenden enligt patientsäkerhetslagen kan anses vara part och därmed om bestämmelserna i förvaltningslagen om så kallad dröjsmålstalan kan vara tillämpliga på dessa ärenden. Vår expert Linda Larsson, jurist inom vård och omsorg, förklarar beslutet och går igenom de aktuella reglerna.
Aktuella ärenden
Justitieombudsmannens (JO) granskning av den aktuella frågan om en anmälare i klagomålsärende hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO) ska anses vara part, föranleddes av tre separata ärenden som samtliga handlagts av IVO under lång tid.
I första ärendet inkom anmälan till IVO den 20 april 2021 och IVO meddelade beslut i ärendet den 24 augusti 2023. Handläggningstiden uppgick alltså till två år och fyra månader. Av IVO:s ärendeöversikt framgår att myndigheten, med undantag för ett antal tjänsteanteckningar över telefonsamtal med anmälaren, inte vidtog några handläggningsåtgärder under cirka två år.
I andra ärendet kom klagomålet in till IVO den 17 juni 2021 och beslut i ärendet meddelades den 14 mars 2023. Handläggningstiden uppgick därmed till ett år och nio månader. Av utredningen framgår att IVO, med undantag för att svara på en fråga från anmälaren, inte vidtog några handläggningsåtgärder under drygt ett år.
Tredje anmälan kom in till IVO den 13 juli 2021 och IVO meddelade beslut i ärendet den 8 september 2023. Handläggningstiden uppgick alltså till två år och två månader. Av IVO:s ärendeöversikt framgår att myndigheten inte vidtog några handläggningsåtgärder under cirka ett år och åtta månader.
Klagomål och behörighet att anmäla klagomål till IVO
Enligt 7 kap. 10 § första stycket patientsäkerhetslagen (2010:659), PSL, ska IVO efter anmälan pröva klagomål mot hälso- och sjukvården och dess personal. Av andra stycket framgår att en anmälan får göras av den patient som saken gäller eller, om patienten inte själv kan anmäla saken, en närstående till honom eller henne.
Av 7 kap. 11 § PSL följer att IVO under vissa förutsättningar är skyldig att utreda klagomål men får utreda även i andra fall. Den som klagomålet avser, men även anmälaren, har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet och ska, innan ärendet avgörs, ges möjlighet att ta del av och lämna synpunkter på det som har tillförts ärendet. Om klagomålet avser hälso- och sjukvårdspersonal ska enligt huvudregeln berörd vårdgivare höras i ärendet. Denna underrättelseskyldighet gäller endast om IVO har inlett en utredning av klagomålet. Rätten att ta del av uppgifter och underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, vilket framgår av 7 kap. 16 § PSL. Av 10 kap. 3 § första stycket OSL följer att sekretess, som huvudregel, inte hindrar att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Undantag gäller om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.
I 7 kap. 18 § första stycket PSL anges att IVO ska avgöra klagomålsärenden genom beslut. Av andra stycket framgår att IVO, om ett klagomål har utretts, i beslutet ska uttala sig om huruvida en åtgärd eller underlåtenhet av vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal strider mot lag eller annan föreskrift eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten. Ett sådant beslut får inte fattas utan att anmälaren och den som klagomålet avser har beretts tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut i ärendet. Enligt tredje stycket ska beslutet vara skriftligt samt innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Beslutet ska sändas till anmälaren, den som klagomålet avser samt berörd vårdgivare. IVO:s beslut i klagomålsärenden får inte överklagas enligt regleringen i 10 kap. 13 § andra stycket PSL.
Ärendehandläggning enligt förvaltningslagen
Av 9 § första stycket förvaltningslagen (2017:900), FL framgår den grundläggande förvaltningsrättsliga principen att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.
I 11 § FL anges att om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten underrätta parten om detta. I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anledningen till förseningen. Vad som utgör en väsentlig försening kan i ett visst fall behöva bedömas i relation till den betydelse som ett snabbt avgörande normalt kan förväntas ha för den enskilde, exempelvis om den fråga som prövas är av direkt och påtaglig betydelse för den enskildes personliga eller ekonomiska ställning, se prop. 2016/17:180 s. 296. Myndigheters underrättelseskyldighet enligt 11 § FL gäller endast i ärenden som har inletts av en enskild part. I förarbetena till bestämmelsen, prop. 2016/17:180 s. 295, framhålls bland annat att ärenden som inleds på myndighetens eget initiativ faller utanför tillämpningsområdet. I det sammanhanget uttalas att bestämmelsen inte är tillämplig om ett tillsynsärende har inletts med anledning av ett klagomål från någon enskild, eftersom den som klagat i ett sådant fall inte får partsställning i ärendet.
I 12 § första stycket FL anges att om ett ärende som har inletts av en enskild part inte har avgjorts i första instans senast inom sex månader, får parten skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet, så kallad dröjsmålstalan. Myndigheten ska inom fyra veckor från den dag då en sådan begäran kom in, antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran. Av andra stycket framgår att ett sådant avslagsbeslut får överklagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet. Enligt tredje stycket får parten göra en begäran om myndighetens prövning vid ett tillfälle under ärendets handläggning.
Partsställning i ärenden hos förvaltningsmyndigheter
Förvaltningslagen innehåller inte någon definition av begreppet part. I förarbetena uttalas att uttrycket part avser sökande, klagande och annan part. Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om en åtgärd som är reglerad i den offentligrättsliga lagstiftningen. En klagande är den som överklagar ett förvaltningsbeslut. Uttrycket annan part omfattar bland annat den som är föremål för ett tillsynsärende och därmed intar ställning som så kallad förklarande part. Den som tar ett initiativ till ett ärende genom en anmälan utan att ha någon närmare anknytning till ärendet får normalt inte ställning som part. I prop. 2016/17:180 s. 78 f. behandlades även frågan om behovet av en legaldefinition av begreppet part. Enligt regeringen skulle dock en sådan definition kunna utgöra ett hinder mot en, som det uttrycks, generös tillämpning av allmänna regler om partsinsyn och kommunikation med mera i oförutsedda situationer. Det överlämnades därför till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring partsbegreppet. Frågan om vem som är part i en viss typ av ärenden kan dock regleras i speciallagstiftning, se prop. 2016/17:180 s. 79 f.
Utgångspunkten är alltså att anmälare inte intar ställning som part. Personen som uppträder som anmälare anses i stället begära att en myndighet ex officio ska ingripa mot påtalade förhållanden. I praxis har det dock ändå förekommit att anmälare getts partsställning, se exempelvis RÅ 1995 ref. 28 och RÅ 2001 ref. 27. Frågan om anmälaren ska anses vara part måste enligt chefsJO bedömas från fall till fall.
Anmälare har ställning som part i klagomålsärenden enligt patientsäkerhetslagen
Frågan om en anmälare har ställning som part i klagomålsförfarandet enligt patientsäkerhetslagen behandlades dock inte uttryckligen i förarbetena till regleringen. Regeringen skriver i prop. 2009/10:210 s. 133 att klagomålsärenden inte innefattar myndighetsutövning mot någon enskild och att den dåvarande förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om partsinsyn, kommunikationsplikt, motiveringsplikt och underrättelseplikt därmed inte skulle bli tillämpliga. Av det skälet infördes det särskilda förfaranderegler i patientsäkerhetslagen. Regeringen påpekar dock något senare i prop. 2009/10:210 s. 178:
”I avsnitt 10.2 föreslås att Socialstyrelsen ska pröva klagomål mot hälso- och sjukvården, såväl mot verksamheten i sig som mot enskilda yrkesutövare, samt att myndigheten, om ärendet tas upp till utredning, i princip ska handlägga dessa ärenden som om den klagande i förvaltningsrättslig mening är part (rätt till aktinsyn, skyldighet att kommunicera handlingar i ärendet m.m.).”
Socialstyrelsen var den instans som tidigare, innan IVO:s bildande, prövade klagomålsärenden enligt patientsäkerhetslagen. Skrivningen kan uppfattas på flera sätt vad gäller partsställningen, men skulle i detta sammanhang kunna anses ha avsett att ett klagomålsärende de facto ska handläggas som om anmälaren var part i ett ärende som omfattades av den dåvarande förvaltningslagen, det vill säga ett ärende som gällde myndighetsutövning. Även Lagrådets yttrande redogörs för i lagförarbetet, se prop. 2009/10:210 s. 393. I yttrandet över lagförslaget framstår det som om Lagrådet har utgått från att anmälaren kan ha partsställning i ärendet. I resonemanget om kommunicering av IVO:s utkast till beslut kallas genomgående anmälaren för part.
I den senare Klagomålsutredningen (SOU 2015:14), som låg till grund för dagens tredelade klagomålssystem i hälso- och sjukvården, samt i det efterföljande Lagrådsyttrandet och proposition verkar anmälaren av ett klagomålsärende utan närmare kommentarer anses ha partsställning och benämns som part som utgångspunkt, se SOU 2015:14 s. 16, 56 och 100 och prop. 2016/17:122 s. 154. Detta dock utan att beröras särskilt. I propositionen till nuvarande förvaltningslagen, prop. 2016/17:180, omnämns inte regleringen av IVO:s prövning av klagomålsärenden och partsställning särskilt utan enbart, som ovan redogjorts för, frågan om definition av vem som är part generellt.
Begreppet part förekommer inte i regleringen av IVO:s tillsyn i 7 kap. PSL. Däremot innehåller, som tidigare nämnts, bestämmelsen om rätt att ta del av uppgifter och kommunikation i 7 kap. 16 § PSL en hänvisning till 10 kap. 3 § OSL, som reglerar sekretess i förhållande till parter. En sådan referens talar för att lagstiftarens intention har ansetts vara att en anmälare ska ha ställning som part i klagomålsärenden enligt patientsäkerhetslagen. Mot bakgrund bland annat av att det i patientsäkerhetslagen hänvisas till sekretessbestämmelsen i förhållande till parter, av att kretsen av personer som är behöriga att göra en anmälan är begränsad till patienten eller närstående till patienten och av att dessa personer måste anses ha en nära anknytning till ärendet gör chefsJO bedömningen att en anmälare i ett klagomålsärende har partsställning hos IVO.
Dröjsmålstalan tillämpligt vid försenade klagomålsärenden
Som har framgått får IVO:s beslut i klagomålsärenden enligt patientsäkerhetslagen inte överklagas, se 10 kap. 13 § PSL. Därmed är det också tydligt att förfarandet för överprövning enligt 12 § andra stycket FL inte är tillämpligt i sådana fall. Däremot framkommer av lagkommentaren till 12 § FL i prop. 2016/17:180 s. 298 att 12 § första och tredje styckena FL kan anses vara tillämpliga på IVO:s handläggning av klagomålsärenden. En myndighet kan inte välja att förhålla sig passiv utan ska avgöra ett ärende som inkommer eller i särskilt beslut avslå begäran. Möjligheten att vid ett tillfälle under förfarandet i första instans begära en sådan prövning enligt första stycket gäller alltså enligt bestämmelsen, oberoende av om ett avslagsbeslut får överklagas enligt andra stycket.
ChefsJO:s uttalanden klargör IVO:s handläggningsansvar
För en anmälare som upplever sig, eller sin närstående, ha blivit felaktigt behandlad av hälso- och sjukvården kan en oberoende granskning av saken i regel antas vara av stor betydelse. Det gäller inte minst när patienten anser sig ha drabbats av fysisk eller psykisk skada i samband med vården. Det ligger därför enligt chefsJO nära till hands att anse att den patient som saken gäller har en nära anknytning till ärendet. Detsamma gäller närstående till patienten i den mening som avses i 7 kap. 10 § PSL. Det kan även framhållas att IVO i vissa fall måste utreda en anmälan enligt 7 kap. 10 § PSL, se 7 kap. 11 § PSL.
Av lagförarbeten har inte framkommit något som tydligt talar för att lagstiftaren har avsett att ändra den ordningen vid införandet av regleringen i 7 kap. PSL, och det skulle vara främmande att tänka sig att en sådan ändrad ordning skulle vara avsedd efter 2018 års inskränkningar i rätten att göra anmälningar. Den omständigheten att 7 kap. 16 § fjärde stycket PSL innehåller en hänvisning till 10 kap. 3 § OSL talar snarare med styrka i motsatt riktning. Till detta kommer att patienten, eller närstående till honom eller henne, måste anses ha en nära anknytning till ärendet. Slutligen är IVO i vissa fall skyldig att utreda en anmälan. Det står alltså inte myndigheten fritt att bedöma om ett ärende ska tas upp till utredning, utan lagstiftaren får anses ha gett uttryck för att begreppet part ska ha en generös tillämpning.
En förutsättning för att 11 § FL ska vara tillämplig vid IVO:s handläggning av klagomålsärenden enligt patientsäkerhetslagen är alltså att sådana ärenden kan anses ha inletts av en enskild part. Då chefsJO anser att anmälaren i klagomålsärenden är att anses som part blir därmed även 11 § FL tillämplig på dessa ärenden hos IVO. Genom att anmälaren anses som part uppfylls också kriteriet för vem som kan väcka dröjsmålstalan enligt 12 § första och tredje styckena FL.
I de aktuella ärendena som föranledde JO:s beslut har handläggningstiden uppgått till mellan ett år och nio månader och två år och fyra månader. I samtliga ärenden har det förekommit långa perioder utan aktiva handläggningsåtgärder. Avgörandena i dessa ärenden har därför enligt chefsJO:s uppfattning blivit väsentligt försenade. IVO borde därmed i enlighet med 11 § FL ha underrättat anmälarna om förseningen och anledningen till denna. På grund av det oklara rättsläget i fråga om 11 § FL tillämplighet i klagomålsärenden enligt patientsäkerhetslagen finns dock enligt chefsJO inte tillräckliga skäl att rikta kritik mot myndigheten för att ha underlåtit att lämna sådana underrättelser.
ChefsJO poängterar dock att det inte är acceptabelt att enskilda drabbas av orimligt långa handläggningstider. Det gäller inte minst i ärenden där händelser i vården har lett till allvarliga konsekvenser för patienten. Tidigare granskningar av JO visar att IVO har haft problem med långsam handläggning under en längre tid och de nu aktuella ärendena visar att problemen kvarstår. ChefsJO avser att följa utvecklingen på området.
Analys av Justitieombudsmannen 2024-06-27, dnr 8914-2022.
Ursprungligen publicerad i JP Sjukvårdsnet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 17 sep 2024
Jurist, Linda Larsson juridik AB
