Konflikter vid anläggande av solcellsparker
Att anlägga solcellsparker kan möta hinder på grund av andra eller motstående intressen. Konflikter kan uppstå till exempel därför att marken lämpligen bör användas till annat eller att naturvårdsintressena tar över eller att marken är förorenad på grund av tidigare miljöfarlig verksamhet som måste undersökas. I den här analysen diskuterar vår expert Stefan Rubenson intressekonflikter vid anläggande av solcellsparker.
Solcellsparker och skyddet för brukningsvärd jordbruksmark
Ett stigande intresse, inte minst hos lantbrukare, att anlägga solcellsparker har gjort att konflikter om markanvändningen har blivit föremål för flera domstolsavgöranden enligt 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken (MB) som säger att brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Med ”tillfredsställande” avses att alternativa lokaliseringar ska vara fullt godtagbara ur samhällsbyggnads synpunkt. Detta innebär bland annat att alternativen ska vara tekniskt och funktionellt lämpliga samt ekonomiskt rimliga. (Se prop. 1985/86:3 s. 158)
Skyddet för brukningsvärd jordbruksmark är naturligtvis betingat av intresset av att trygga livsmedelsförsörjningen. Vid bedömningen av vilket intresse som ska ges företräde enligt 3 kap. 4 § MB ska även den allmänna bestämmelsen om god hushållning i 3 kap. 1 § MB beaktas. Enligt den senare bestämmelsen ska bland annat markområden användas för det eller de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Det innebär att en avvägning behöver göras också mellan intresset av att bevara marken för jordbruk och intresset av att använda den för det sökta ändamålet. Detta kan också anses framgå indirekt av 3 kap. 4 § MB. Så länge samhällsintresset av det behov som ska tillgodoses genom den ändrade markanvändningen inte överväger samhällsintresset av att bevara jordbruksmarken får nämligen behovet av den alternativa markanvändningen, från allmän synpunkt, normalt anses kunna tillgodoses tillfredställande på annat sätt. För att den brukningsvärda jordbruksmarken ska kunna tas i anspråk för solcellsanläggningen krävs alltså att det framgår av utredningen att samhällsintresset av elproduktion genom solcellsanläggningen väger över det motstående samhällsintresset av att bevara marken för livsmedelsproduktion. Utgångspunkten för bedömningen ska vara miljöbalkens övergripande mål att främja en hållbar utveckling.
Frågan som står i fokus är således om solcellsanläggningen behövs för att tillgodose ett väsentligt samhällsintresse som inte kan tillgodoses genom att annan mark tas i anspråk. Att etablera en anläggning för produktion av förnybar el får i och för sig typiskt anses ägnat att tillgodose ett sådant väsentligt samhällsintresse som avses i 3 kap. 4 § MB. Det är konflikten med kravet på en tillfredsställande livsmedelsförsörjning som har gjort motsättningen mellan två berättigade intressen så brännbart, inte minst i dessa dagar då frågan om Sveriges beredskap står högt på agendan.
Över huvud taget har regleringen i 3 kap 4 § MB fått större aktualitet än tidigare. Exempelvis har exploatering för bostadsändamål ofta inte stött på några större hinder när det gäller att ta jordbruksmark i anspråk. Numera, när fråga är om planläggning för nya bostäder, behöver regelmässigt en kommun genom en utredning visa att det inte finns någon annan lämplig mark för bostadsexploatering inom rimligt avstånd. För exploatering som kommunerna styr över genom detaljplanering eller bygglov kan sådana utredningar göras i översiktsplaner eller andra planeringsdokument.
Illustrerande rättsfall
Den tydliga intressekonflikten mellan två angelägna intressen i solcellsfrågan illustreras av rättsfallet MÖD 2024-04-03, mål nr M 13461-22 (MÖD 2024:12). Ett bolag hade anmält en solcellsanläggning inom ett område om 232 hektar enligt 12 kap. 6 § MB. Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) bedömde att brukningsvärd jordbruksmark skulle komma att tas i anspråk om anläggningen uppfördes. Anläggningens storlek och förutsättningar hade gjort det svårt att, inom ett rimligt avstånd från vald plats, finna alternativa platser för anläggningen som inte tog brukningsvärd jordbruksmark i anspråk och som motsvarade kraven på att vara funktionellt lämpliga och ekonomiskt rimliga. MÖD uttalade att det i ett sådant fall inte bör krävas av anmälaren att visa konkreta alternativa platser för anläggningen. Däremot behöver anmälaren i sin utredning redogöra för varför andra alternativ som till exempel vindkraft inte framstår som lämpliga. Därutöver behöver anmälaren lämna uppgifter som gör att det går att bedöma att behovet av elproduktion kan ges företräde framför intresset av att marken bevaras för livsmedelsproduktion. MÖD fäste särskild vikt vad länsstyrelsen anfört att det är en stor sammanlagd yta som kommer att blockeras från användning för livsmedelsproduktion. MÖD ändrade därför mark- och miljödomstolens dom samt fastställt länsstyrelsens beslut att förbjuda anläggningen.
Avgörandet bekräftar också MÖD:s båda tidigare domar, MÖD 2022-11-22, mål nr M 15064-21 och M 1026-22, där solcellsanläggningar som upptog betydligt mindre ytor men i övrigt var av liknande slag som i MÖD 2024:12, skulle komma att hindra brukandet av jordbruksmarken till viss del. Den omständigheten att marken i ett senare skede skulle kunna återställas till jordbruk ändrade inte bedömningen i något av de tre rättsfallen.
Länsstyrelsen i Västra Götaland skriver i sin Vägledning om solceller på jordbruksmark från maj 2024 och med utgångspunkt i bland annat MÖD 2024:12: ”Du bör utgå från att jordbruksmark är brukningsvärd. Även mark som bara betas, putsas eller slås då och då är troligen brukningsvärd. Träda kan också vara brukningsvärd, särskilt om den ingår som en del i en växtföljd. Eftersom lagstiftningen finns för att säkerställa att vi har kvar jordbruksmarken som resurs under lång tid är bedömningen ganska hård i sådana fall som prövats i domstol. - - - Uttrycket brukningsvärd jordbruksmark ska inte förväxlas med jordbruksmarkens produktivitet. Även jordbruksmark som är lågavkastande eller endast lämpar sig för bete är oftast att anse som brukningsvärd jordbruksmark enligt lagstiftningen. I bedömningen om jordbruksmarken är brukningsvärd eller inte värderas inte produktiviteten på marken.” Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen i Västra Götaland att den jordbruksmark som kan tas ur produktion ska avse:
- En liten yta som inte går att bruka varken med betesdjur eller jordbruksmaskiner som dessutom är avgränsad från annan jordbruksmark.
- Mark som är instängd mellan vägar, järnväg eller andra brukningshinder och tydligt svår att nå.
- Mark som inte har brukats med jordbruksmaskiner eller betesdjur på så länge att det växer sly eller buskar på den.
- Mark som består till stor del av berg i dagen.
- Mark som är detaljplanelagd för något annat än jordbruk.
Det ligger i sakens natur att det kan vara svårt att avgöra vilket samhällsintresse som ska ges företräde inom ett visst markområde. Kommunala planinstrument för markanvändningen inom en kommun torde sällan ge någon direkt vägledning i dessa sammanhang. Eftersom såväl livsmedels- som elförsörjningen i första hand får anses vara nationella angelägenheter har MÖD i avgörandet 2024:12 pekat på att länsstyrelserna måste anses ha en central roll vid bedömningen, särskilt som förutsättningarna för olika samhällsintressen skiljer sig åt mellan olika regioner. Mot denna bakgrund bör ett väl underbyggt och motiverat ställningstagande av länsstyrelsen tillmätas särskild vikt vid bedömningen av vilket samhällsintresse som bör ges företräde tillägger MÖD i samma rättsfall. Att länsstyrelsen har tagit detta till sig framgår av målet MÖD 2024-08-22, mål nr 12713-23. Där var det fråga om anmälan av en solcellsanläggning.
Den som avser att uppföra en solcellsanläggning på jordbruksmark ska anmäla detta till länsstyrelsen för samråd enligt 12 kap. 6 § MB. Länsstyrelsen får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. För att bestämmelserna om samråd enligt 12 kap. 6 § MB ska vara tillämpliga att verksamheten eller åtgärden inte är anmälnings- eller tillståndspliktig enligt andra bestämmelser i balken. Om åtgärden är anmälningspliktig och en annan myndighet är behörig att pröva en sådan anmälan torde dock inget hindra att anmälan i stället överlämnas till behörig tillsynsmyndighet (jämför MÖD 2014:20).
I det nyss nämnda målet M 12713-23 gav ett bolag in en anmälan till länsstyrelsen för samråd enligt 12 kap. 6 § MB, en anmälan som rörde ett planerat anläggande av en solcellspark på bolagets deponi. Anläggandet av solcellsparker skulle ske i tre etapper. Länsstyrelsen överlämnade hela ärendet, det vill säga. alla tre etapperna, till kommunen för bedömning av frågan om deponin och den miljöfarliga verksamhetens och detta trots att bolaget begärt samråd enbart för etapp 1 i projektet. Kommunens miljönämnd yttrade sig till länsstyrelsen och avstyrkte att solpaneler etablerades enligt etapp 1 innan föroreningssituationen var klarlagd och eventuella avhjälpandeåtgärder var vidtagna. Bolaget klagade och menade att ansökan om samråd avsåg den första etappen och att länsstyrelsen utan att ge bolaget möjlighet att yttra sig överlämnat hela frågan om anläggandet till kommunen. Dessutom hade länsstyrelsen inte uttalat sig i samrådsfrågan.
Mark- och miljödomstolen ansåg att även etapp 1 innefattade överväganden om deponin och den miljöfarliga verksamheten och att placeringen av solceller på deponin inom etapp 1 inte var en fråga som kunde hanteras inom ramen för en anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eftersom det var andra frågor än de om naturmiljön som var aktuella. Länsstyrelsens överlämnande ärendet till kommunen för att ärendet skulle prövas i ett annat syfte än vad bolaget hade begärt i sin anmälan, därför hade länsstyrelsen inte rätt att överlämna ärendet på det sätt som skedde framhåller MÖD. Enligt MÖD borde länsstyrelsen ha avvisat anmälan för samråd i den delen. Samråd avser alltså i fråga om solcellsanläggningar främst jordbruksmark som tas ur produktion och en bedömning huruvida den är värdefull eller inte.
När jordbruksmarken inte bedöms ha något särskilt värde ökar i motsvarande mån vikten av andra angelägna allmänna intressen. Det illustreras av målet MÖD 2024-06-05, mål nr M 14570-23 där mindre betydelsefull jordbruksmark kunde tas ur produktion för en solcellsanläggning som skulle producera förnybar el till flera närliggande kommunala verksamheter trots att området omfattades av strandskydd. Dispens meddelades enligt 7 kap 18 c § 5 p. MB, ändamålet med dispensen var alltså att tillgodose ett angeläget allmänt intresse.
Slutsats
Denna genomgång visar att det är mycket svårt att ta jordbruksmark ur produktion för en solcellsanläggning av mer betydande omfattning åtminstone när det gäller mark av betydelse för jordbruket. I fråga om jordbruksmark gäller att enbart den som är betydelselös som resurs kan stå till förfogande för utbyggnaden av solcellsutvecklingen på marken. Att anlägga solcellsanläggningar på förorenad mark är något som kräver en utredning i fråga om vilken påverkan den miljöfarliga verksamheten som har funnits och som finns kan ha på omgivningen. Det är en kommunal angelägenhet, inte en fråga om samråd enligt 12 kap. 6 § MB med länsstyrelsen. Att solcellsanläggningar ändå har ett värde som nationell resurs visas av att när jordbruksmarken inte uppfyller förutsättningarna i 3 kap. 4 § MB, kan en sådan anläggning tillåtas på mark som omfattas av ett så starkt intresse som strandskyddet.
Ursprungligen publicerad i JP Miljönet.
Ny praxis och lagändringar kan ha tillkommit sedan texten skrevs. De senaste uppdateringarna och hur dessa påverkat rättsområdet hittar du alltid i relevant informationstjänst.
Publicerad 30 sep 2024
Jurist och miljörättsexpert, Senior Advisor
