Administrativa avgifter i offentligt upphandlade avtal

Får en upphandlande myndighet ställa avtalsvillkor som innebär att leverantören ska betala en ersättning (så kallad administrativ avgift) för att den upphandlande myndigheten ska få täckning för sina upphandlingskostnader? 

I vissa avtal tar upphandlande myndigheter ut en ersättning från leverantören för att täcka kostnaderna för nedlagt arbete i samband med en upphandling. Den här typen av ersättning kallas ibland för administrativ avgift eller administrativ ersättning.

Administrativa avgifter är i viss mån kontroversiella. En kritik är att avgifterna ger dyrare anbud eftersom leverantörerna tar höjd för avgiften i sitt anbudspris. En annan att det är en ”leverantörsskatt” som bättre betalas från annat håll. Det kan i vissa fall också finnas mer juridiskt betonade invändningar mot administrativa avgifter. Fördelarna med administrativa avgifter sägs vara att de är en förutsättning för att vissa inköpscentraler ska kunna existera, och att avgifterna minskar de ofta höga kostnader som en offentlig upphandling kan innebära. 

När är administrativa avgifter tillåtna?

Det finns inget generellt förbud mot administrativa avgifter. Utgångspunkten är därför att administrativa avgifter är tillåtna att ta ut i upphandlade avtal. 

Avtalsvillkor måste dock vara förenliga med de allmänna principerna för upphandling i 4 kap. 1 § lagen om offentlig upphandling, LOU. De allmänna principerna avgör därför om en administrativ avgift är tillåten i det enskilda fallet. 

Proportionalitetsprincipen innebär att villkor i avtalet ska stå i proportion till det behov som ska tillgodoses. Om vi utgår från att administrativa avgifter syftar till att finansiera en enskild upphandling eller upphandlingsverksamhet, är det behovet av finansiering som ska tillgodoses med den administrativa avgiften. I proportionalitetsbedömningen ska då behovet av finansiering vägas mot de negativa effekterna med avgiften. 

Följande omständigheter bör påverka bedömningen av om en administrativ avgift är proportionerlig:

• Behovets storlek. Behovet av finansiering kan variera och bör påverka storleken på avgiften. Vissa upphandlande myndigheter kan ha ett mindre behov av finansiering från administrativa avgifter, till exempel sådana som finansieras av skattemedel (kommuner och staten). Att sådana upphandlande myndigheter skulle tillåtas att få dubbelfinansiering för att genomföra sina upphandlingar förefaller mindre ändamålsenligt. Andra upphandlande myndigheter finansieras delvis av administrativa avgifter, till exempel Statens inköpscentral (se till exempel SOU 2013:12, s. 176). Dessa har ett mer legitimt och beaktansvärt behov av att få ta ut administrativa avgifter. Den upphandlande myndighetens faktiska kostnader för upphandlingen kan och bör också påverka bedömningen; en låg kostnad bör i regel motivera en lägre avgift och vice versa. Att korssubventionera upphandlingar, där leverantörer för en lågkostnadsupphandling får betala lika hög avgift som en leverantör för en högkostnadsupphandling, framstår som oproportionerligt. 
  
  
• Avgiftens storlek. Administrativa avgifter kan, särskilt om avgifterna är höga, verka avskräckande för leverantörer som är intresserade av ett kontrakt. Avgifterna kan i så fall påverka konkurrensen negativt. Vid bedömningen av om en avgift är för hög, bör det också beaktas om den upphandlande myndigheten drivs med vinstintresse eller inte. Bedömningen av om avgiftens storlek är proportionerlig har ett nära samband med hur den bestäms och när den tas ut, det vill säga vilken grunden är för att bestämma avgiften, se nedan.
  
  
• Hur avgiften bestäms. Om den administrativa avgiften tas ut oavsett om leverantören får leverera på avtalet, bör det ställas högre krav på att behovet av finansiering är stort. Detta är särskilt fallet om avgiften är hög. Till exempel kan en administrativ avgift som tas ut i ramavtal där leverantören inte är garanterad avrop, och oavsett om några avrop sker, vara oproportionerlig. Ur proportionalitetshänseende bör det kanske vara lättare att motivera en avkastningsbaserad avgift än en avgift som utgår oavsett om leverantören får leverera på avtalet.  

Detta är ett utdrag ur JP Upphandlingsnets analys som är skriven av Per-Owe Arfwedson och Erik Sollenberg. 

Publicerad 20 okt 2020