Tolkning och tillämpning av obligatoriska krav i ljuset av Pizzo-avgörandet

I det så kallade Pizzo-avgörandet framhöll EU-domstolen att krav i upphandlingar inte får ges en snävare eller vidare innebörd än vad som uttryckligen följer av dess utformning. Rättsläget kan här verka solklart men rent praktiskt är det inte så enkelt som det låter. Vad gäller till exempel om ett obligatoriskt krav går att tolka på mer än ett sätt? Vem har tolkningsföreträde i sådana fall, är det myndigheten eller måste alla eventuella tolkningar godtas? Det redogör JP Infonets experter Lina Håkansson Kjellén och Victor Pålsson Lundell för i sin analys av Pizzo-avgörandet med koppling till efterkommande avgöranden från svenska kammarrätter. I den här texten ges en kort sammanfattning av analysen.

Pizzo-avgörandet

Det finns flera exempel på avgöranden från svenska förvaltningsdomstolar där domstolen gett den upphandlande myndigheten ett tolkningsföreträde för de obligatoriska krav som har uppställts och även godtagit förhållandevis långtgående tolkningar. Genom EU-domstolens avgörande i mål C-27/15 Pizzo har dock klargjorts att krav i upphandlingar inte får ges en snävare eller vidare innebörd än vad som uttryckligen följer av dess utformning.

Målet rörde en hamnmyndighet i Italien som upphandlade avfallstjänster för sina behov. Av fyra inkomna anbud var det endast anbud från en leverantör, Pizzo, som kvalificerades. En av de anbudsgivare som diskvalificerats ansökte om överprövning eftersom kravet som gjorde att de diskvalificerats inte hade framgått av upphandlingsdokumenten utan endast av en extensiv tolkning av lagstiftningen och förvaltningsrättslig praxis.

Målet hänsköts till EU-domstolen som bland annat hade att ta ställning till om det var tillåtet att utesluta en leverantör med hänsyn till krav i en lagbestämmelse trots att kravet inte framgick av upphandlingsdokumenten. EU-domstolen uttalade att krav som inte anges uttryckligen i upphandlingsdokumenten inte heller kan tolkas in i kravställningen i efterhand. Motiveringen var att det föreligger ett krav på transparens vilket innebär att alla krav och kriterier ska vara formulerade i upphandlingsdokumenten på ett klart, precist och entydigt sätt.

Svensk kammarrättspraxis

Efter Pizzo-avgörandet har det tillkommit ett flertal kammarrättsavgöranden där domstolen

haft att bedöma situationer där den upphandlande myndigheten har gjort en extensiv tolkning och tillämpning av uppställda krav. Nedan tas ett urval upp för att illustrera hur domstolen lagt vikt vid kravets ordalydelse vid bedömningen av hur kravet ska tolkas.

I kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 2554-19 hade Botkyrka kommun upphandlat hissentreprenadsarbeten. Som krav uppställdes bland annat att anbudsgivaren skulle redovisa två referensuppdrag där minst ett skulle omfatta nyinstallation med rivning av befintlig hiss. Kommunen förkastade den klagande leverantörens anbud då det inte uttryckligen framgick av redovisningen att leverantören genomfört en sådan nyinstallation. Kammarrätten konstaterade att det inte framgick av kravets ordalydelse att anbudsgivaren uttryckligen skulle ange att referensuppdraget avsett just nyinstallation med rivning av befintlig hiss. Kommunens val att diskvalificera anbudsgivaren på den grunden var därför otillåten då nya krav uppställts i efterhand.

Rättsfallet illustrerar att obligatoriska krav ska tolkas i enlighet med dess ordalydelse. Alla krav har dock inte en entydig ordalydelse utan kan ibland tolkas på olika sätt, vilket kan medföra att anbuden uppvisar skillnader i hur kravet besvarats eller vilken lösning som offererats. 

I kammarrätten i Jönköpings mål nr 3783-19 genomförde Karlskrona kommun en upphandling av audio- och videoprodukter. Kommunen hade uppställt krav enligt följande: ”För mindre kontor ska aktiva högtalare erbjudas och för klassrum eller konferensrum en aktiv högtalare.”

Den klagande leverantören överprövade upphandlingen och yrkade att den vinnande leverantörens anbud skulle förkastas då den endast hade offererat en aktiv högtalare för mindre kontor. Kammarrätten konstaterar dock att kravet rent språkligt tyder på att det är två aktiva högtalare som ska erbjudas, men att en normalt omsorgsfull och rimligt informerad anbudsgivare också skulle kunna uppfatta kravet som att det är tillräckligt med en aktiv och en passiv högtalare (vilket också har stöd i branschpraxis). Eftersom kravet kunde uppfattas på olika sätt av normalt omsorgsfulla anbudsgivare ansågs kravet vara otydligt och därför bedömde kammarrätten att upphandlingen skulle göras om.

Avgörandet visar tydligt att om ett krav kan uppfattas på flera olika sätt av normalt omsorgsfulla och rimligt informerade anbudsgivare är ingen tolkning mer rätt än den andra. Den upphandlande myndigheten måste godta alla möjliga tolkningar. Om otydligheten påverkar det konkurrensuppsökande skedet kan hela upphandlingen behöva göras om.

Det här är en sammanfattning av JP Upphandlingsnets analys som är skriven av Lina Håkansson Kjellén och Victor Pålsson Lundell. Vill du ta del av hela analysen? Läs då mer om JP Upphandlingsnet och skaffa ett gratis testkonto här >  

Publicerad 18 maj 2021