Beviskravet vid återkrav av sjukpenning
En man arbetade tidigare som elevassistent och fritidsledare och fick sedan under tiden 2014 – 2017 sjukpenning eller rehabiliteringsersättning. Enligt läkarintyg var hans arbetsförmåga helt nedsatt under perioden, dels på grund av en reaktion på svår stress, dels på grund av vissa psykiatriska diagnoser, bland andra Aspergers syndrom. Sedan Försäkringskassan efter en anonym anmälan fått uppgifter om att han som basist i ett band repeterat och spelat med bandet utomlands vid flera tillfällen ansåg Försäkringskassan att han hade hel arbetsförmåga och återkrävde ungefär 600 000 kronor i ersättning som betalats ut under åren 2014 – 2017. Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) fastställer beslutet om återkrav. Två justitieråd är skiljaktiga och anser att Försäkringskassan inte förmått visa att förutsättningarna för återkrav föreligger. Avgörandet reser frågan om beviskravet vid återkrav av sjukpenning med mera.
LAGSTIFTNINGEN
En försäkrad har rätt till sjukpenning vid sjukdom som sätter ned hans eller hennes arbetsförmåga med minst en fjärdedel (27 kap. 2 § första stycket socialförsäkringsbalken, SFB). Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt ska det beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen inte kan utföra sitt vanliga arbete (27 kap. 46 § första stycket SFB). Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar ska dessutom, om det inte finns särskilda skäl mot det eller det i annat fall kan anses oskäligt, beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom sådant förvärvs¬arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne (27 kap. 48 § första stycket SFB). Efter 365 dagar ska det, om det inte kan anses oskäligt, alltid beaktas om han eller hon har sådan förmåga som avses i 48 § (27 kap. 49 § första stycket SFB).
Vid sjukdom som sätter ned en försäkrads arbetsförmåga med minst en fjärdedel har den försäkrade rätt till rehabiliteringsersättning under tid då han eller hon deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering som avser att förkorta sjukdomstiden eller helt eller delvis förebygga eller häva nedsättning av arbetsförmågan (31 kap. 3 § SFB).
Den som får en förmån ska anmäla sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken av förmånen (110 kap. 46 § första stycket SFB). Om den försäkrade har orsakat att ersättning har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet, ska Försäkringskassan besluta om återbetalning av ersättningen (108 kap. 2 § första stycket SFB) Försäkringskassan får helt eller delvis efterge krav på återbetalning om det finns särskilda skäl (108 kap. 11 § SFB).
HÄNDELSER
En person uppbar hel sjukpenning och rehabiliteringsersättning under tiden 11 april 2014 – 20 januari 2017. Under den tiden var han samtidigt aktiv i en musikgrupp som bassist. Enligt vad han själv uppgav till Försäkringskassan repeterade han med bandet högst två gånger per månad och de genomförde spelningar vid tio tillfällen, fyra år 2014 och sex år 2015.
Försäkringskassan beslutade återkräva den ersättning som betalats ut under perioden, sammanlagt ungefär 600 000 kronor. Förvaltningsrätten i Stockholm biföll i allt väsentligt överklagandet och uttalade att Försäkringskassan inte genom uppgifterna om deltagandet i musikgruppen visat att personen haft en arbetsförmåga i ett normalt förekommande arbete.
Försäkringskassan överklagade till Kammarrätten i Stockholm. Kammarrätten biföll överklagandet och framhöll att det av utredningen i målet framgick att musikbandet i omgångar turnerat över stora delar av världen med långa resor samt att det finns en stor diskrepans mellan vad personen faktiskt klarat av att göra och vad som framgår om förmågan i de medicinska underlagen. Personens deltagande i bandet visade enligt kammarrätten att han hade hel arbetsförmåga. Vid den tidpunkten hade det också framkommit att personen efter Försäkringskassans granskning gett ut en skiva med egenkomponerad musik med ett annat musikband.
Frågan definierades i HFD till om Försäkringskassan haft fog för sitt beslut om återbetalning. Domstolens majoritet konstaterar att den verksamhet personen sysslat med i form av spelningar, resor och repetitioner kontrasterar tydligt mot vad som framgår om sjukdom och arbetsförmåga i läkarintygen, att det av utredningen framgår att personens arbetsförmåga var betydligt bättre än vad som kan utläsas ur intygen eller ansökan om sjukpenning samt att det därför finns förutsättningar för att besluta om återkrav av den utbetalade ersättningen. Enligt domstolen är omständigheterna inte heller sådana att det finns skäl att efterge något av återkravet.
De två justitieråden i minoritet konstaterar i stället att personens musikaktiviteter och det faktum att dessa ökade efter sjukskrivningen är besvärande för honom, men att ett sådant deltagande inte är oförenligt med de diagnoser han har enligt det medicinska underlaget och att utredningen inte visar att personen har en arbetsförmåga under perioden.
KOMMENTAR
Vad som krävs i fråga om bevisning och utredning när det gäller frågor om återkrav är intressant, inte minst eftersom samma fråga kan komma att prövas såväl i allmän domstol som i allmän förvaltningsdomstol. Högsta domstolen har slagit fast att en dom från förvaltningsdomstol inte kan ligga till grund för verkställighet hos Kronofogdemyndigheten (NJA 2013 s. 413). Det innebär att betalar inte den återbetalningsskyldige frivilligt efter att återkravsbeslutet fastställts av förvaltningsdomstol måste Försäkringskassan ansöka om en exekutionstitel i allmän domstol. Flera utredningar har redovisat förslag för att ändra på detta förhållande men de har hittills inte blivit föremål för lagstiftning (SOU 2016:81 och SOU 2018:5).
Målet aktualiserar flera frågor. Dels inställer sig frågan vilket beviskrav som ska tillämpas i denna typ av återkravsmål och hur avgörandet i så fall ställer sig i förhållande till bevisreglerna i allmän domstol för fordringsmål, det vill säga de regler som gäller om Försäkringskassan ska kunna få en exekutionstitel, dels hur bevisprövningen ska genomföras när ett återkrav ska bedömas för en längre period med olika materiella regler.
När bevisfrågor diskuteras inom förvaltningsprocessen är det inte ovanligt med en viss begreppsförvirring. En fråga är vem som har att visa ett visst förhållande, det vill säga vem som har bevisbördan för omständigheten, en annan med vilken styrka detta förhållande ska visas, eller med andra ord vilket beviskrav som ska upprätthållas. Förhållandena kompliceras av att myndigheter ofta anses ha en viss utredningsbörda, vilket innebär en skyldighet att bistå den enskilde med utredning även om bevisbördan i ärendet ligger på sökanden. Ytterligare ett raster är slutligen den så kallade officialprövningsprincipen, som innebär att även domstolen har en möjlighet att – trots tvåpartsprocessen mellan den enskilde och myndigheten – vidta egna utredningsåtgärder (8 § förvaltningsprocesslagen, FPL).
Vem som har bevisbördan för vad i socialförsäkringsmål är relativt klarlagt sedan tidigare och HFD upprepar utgångspunkterna i avgörandet. I ansökningsärenden – som till exempel sjukpenningärenden – är det primärt sökanden som har bevisbördan för att förutsättningarna för bifall är uppfyllda, medan det i ärenden om återbetalning av förmåner enligt socialförsäkringsbalken är Försäkringskassan som har bevisbördan. Detta innebär, enlig HFD, att Försäkringskassan måste visa att det under den aktuella perioden har funnits en arbetsförmåga, först i förhållande till det ordinarie arbetet och därefter i ett arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden.
En annan fråga är vilket beviskrav som gäller i ett mål om återkrav av sjukpenning. Innan HFD går in på prövningen i målet uttalar domstolens majoritet sig generellt och anför att vilket krav som kan ställas på Försäkringskassans utredning i ett återkravsärende måste vara beroende av de omständigheter som föranleder återkravet. Man konstaterar att det i mål som det aktuella kan Försäkringskassan ha ”betydande svårigheter” att få fram utredning, eftersom myndigheten till exempel inte kan förelägga andra personer att komma in med uppgifter. Man konstaterar att när det är klarlagt att den försäkrade deltagit i olika aktiviteter och den som har kännedom om dessa aktiviteter är den försäkrade, är Försäkringskassan i hög grad beroende av den försäkrades uppgifter.
Det görs en hänvisning till ett tidigare avgörande, HFD 2013 ref. 50. I korthet gällde det målet återkrav av utbetalt bostadsbidrag, där Försäkringskassan gjorde gällande att sökanden hade varit sambo. I det målet lyfte domstolen fram att det i en utredning av om ett samboförhållande ofta finns betydande svårigheter för Försäkringskassan samt att de särskilda utrednings- och bevissvårigheter som uppkommer när samboförhållandena ska bedömas i ärenden om bostadsbidrag också avspeglas i regle¬ringen i om återkrav av bostadsbidrag. I dessa ärenden finns det inget krav, som i den generella återkravsregeln i socialförsäkringsbalken, att den försäkrade har insett eller skäligen borde ha insett att en uppgift varit oriktig. Domstolens slutsats då var att beviskravet i sådana mål skulle sättas lägre än i övriga socialförsäkringsmål.
Majoritetens hänvisning till HFD 2013 ref. 50 kan inte rimligen tolkas på annat sätt än att man anser att beviskravet även i den situationen som är aktuell i detta mål bör sättas lägre än i andra socialförsäkringsmål eller, i vart fall, att det i en sådan situation inte bör sättas alltför högt. En sådan tolkning innebär förstås en utvidgning av vad domstolen kom fram till i HFD 2013 ref. 50, som ju gällde en mycket speciell och av lagstiftningen tydligt avgränsad återkravsituation.
Resonemanget att den som har möjlighet att säkra bevisning också ska svara för bevisningen – bevissäkringsteorin – känns i och för sig igen från bevisrättslig doktrin och även från praxis. I allmän domstol har det kravet traditionellt tillämpats för att placera bevisbördan mellan parter, även om det också förekommit att bevissäkringsteorin får betydelse för beviskravet. Om majoriteten anser att det finns skäl för en utvidgning av principen i HFD 2013 ref. 50 är det beklagligt att man inte utvecklar skälen för sin slutsats i den delen. Att Försäkringskassan har bevisbördan i ärenden och mål om återkrav brukar ses som en grundläggande rättssäkerhetsfråga inom socialförsäkringssystemet. Utgångspunkten ska vara att det krävs speciella situationer för att en försäkrad ska riskera att bli återbetalningsskyldig. Detta innebär att om man träder in på en väg som sänker kraven för Försäkringskassan bör det rimligen ske med försiktighet.
Det är också utifrån omständigheterna i målet svårt att se vad i situationen som – enligt majoriteten – motiverar en bevislättnad. Man konstaterar att den utredning som finns – förutom den medicinska utredning som visar att den försäkrades arbetsförmåga under perioden är helt nedsatt – är vad denne själv berättat om sin verksamhet som musiker samt uppgifter om bandets aktiviteter från olika sidor på Internet. HFD noterar att eftersom den enskilde bekräftat uppgifterna om bandets aktiviteter kan de läggas till grund för bedömningen. Någon bevisvärdering utifrån att sakomständigheterna är tvistiga förekommer alltså inte i målet.
I sin bevisprövning tar majoriteten i stället avstamp i att den omständigheten att den försäkrade genomfört resor och spelningar tydligt kontrasterar mot vad som framgår i ingivna intyg och i ansökan om sjukpenning samt att utredningen visar att hans arbetsförmåga under år 2014 och särskilt under år 2015 var betydligt bättre än vad som framgår av det underlag som låg till grund för sjukskrivningen. Att han efter det att Försäkringskassan inlett sin utredning har fortsatt att spela förstärker enligt majoriteten bilden att han har en ”tydlig arbetsförmåga” och den sammanfattande slutsatsen är att denna förmåga var betydligt bättre än vad som kan utläsas ur underlaget.
Med HFD:s egna utgångspunkter ska Försäkringskassan bevisa att den försäkrade under den aktuella perioden visat en arbetsförmåga, först i förhållande till det ordinarie arbetet och därefter i ett arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Hur de aktiviteter den försäkrade genomfört visar att han har en arbetsförmåga i förhållande till de olika perioderna och i förhållande till de olika materiella kraven – ordinarie arbete respektive arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden – går inte majoriteten in på. Inte heller på vilket sätt aktiviteterna visar att arbetsförmågan funnits där under hela den period som återkravet avser. Det gäller både de aktiviteter som utförts under den återkrävda tidsperioden och det som inträffat i tiden därefter. Det saknas också återkoppling till diagnoserna i läkarintygen och någon värdering av den försäkrades uppgifter i andra avseenden än vad gäller hans aktiviteter görs inte. Det blir då mycket svårt att förstå på vilket sätt som majoriteten har tillämpat en bevislättnad för Försäkringskassan och även vad ett nytt, lindrigare beviskrav skulle kunna omfatta. Med utgångspunkten att beviskravet hittills uttrycks som att Försäkringskassan ska göra omständigheterna sannolika i tillräcklig grad – vilket även minoriteten uttalar i sin skiljaktiga mening – inställer sig frågan hur majoritetens beviskrav ska uttryckas. Att arbetsförmågan varit ”betydligt bättre” än underlaget passar knappast in i terminologin.
Enligt ett klassiskt uttalande från första lagutskottet 1947 är endast tyngden av de skäl som högsta instans åberopar till motivering av domslutet avgörande för det inflytande avgörandet bör ha på rättstillämpningen i de lägre instanserna. Det är mot den bakgrunden svårt att se vilket värde detta avgörande kommer att få i framtiden. Skulle det tas till intäkt för att beviskravet i återkrav inom socialförsäkringsområdet generellt sett ska sänkas inställer sig dock även andra problem.
Som nämnts ovan sker i mål om återkrav ofta parallella prövningar i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol. I allmän domstol har avgörandena från den allmänna förvaltningsdomstolen ingen särskild bevisverkan utan Försäkringskassan måste bevisa sin fordran på den enskilde med de beviskrav som gäller i fordringsmål i allmänhet, vilket brukar uttryckas som att käranden ska göra omständigheterna till stöd för sin talan övervägande sannolika (NJA 1976 s. 667). Där tillämpas således inte någon särskild bevislättnad till förmån för Försäkringskassan utifrån en bevissäkringsteori. Skulle HFD:s avgörande tas till intäkt för en mer generell sänkning av beviskravet i återkravsmål är en sannolik effekt att Försäkringskassan inte skulle vinna bifall i en senare prövning i allmän domstol. En sådan utveckling vore självklart olycklig. Alldeles oavsett vilken inverkan på kommande avgöranden som HFD:s avgörande kommer att få har det aktualiserat att det kanske är dags att gå vidare med de lagförslag som hindar att samma fråga ska prövas i dubbla domstolssystem.
Ursprungligen publicerad i JP Juridiskt bibliotek.
Publicerad 10 mar 2021
