Föreningsfriheten begränsas – förslagen för oss mot en brytpunkt
För att bekämpa terrorism och rasism föreslås inskränkningar av föreningsfriheten. Genom kriminalisering av medverkan och stöd till rasistiska organisationer förväntas de ”vittra sönder”. Ändringar i regeringsformen öppnar för ett förbud för terrororganisationer. Förslagen innebär långtgående inskränkningar i opinionsfriheterna, skriver JP Infonets medierättsexpert Nils Funcke.
INLEDNING
Under de senaste åren har regeringar i takt med ökningen av terrorattacker och att rasistiska organisationer fått stor uppmärksamhet i massmedia vidgat det kriminaliserade området, infört nya hemliga tvångsmedel och skärpt straffen. Nu kommer också förslag som inte bara riktar sig mot enskildas gärningar utan också förväntas slå sönder strukturer och organisationer.
Lagstiftningsprocesserna har forcerats. Lagrådsremisser är vanligtvis så genomarbetade att de efter mindre justeringar kan bli lag. Men under senare år har kritiken varit skarp och i ett fall fått så hård kritik av Lagrådet (yttrande 2019-03-20) att regeringen drog tillbaka förslaget. Regeringen återkom med en reviderad version (Ju2019/01919/L5) som även den kritiserades av Lagrådet (yttrande 2019-09-02). Efter bearbetning godtog riksdagen förslaget (bet. 2019/20:JuU13) som kriminaliserar vissa gärningar som ”är ägnade att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation”.
Regeringen var inte nöjd utan ville gå steget längre och kriminalisera även ett mer passivt ”deltagande”. Eftersom föreningsfriheten i grundlag inte medger en kriminalisering av medlemskap i en organisation gav regeringen 2020 års grundlagskommittén i uppdrag att ”bedöma om det bör införas utökade möjligheter” att begränsa föreningsfriheten och förbjuda organisationer (kommittédirektiv 2020:11). I delbetänkandet SOU 2021:15 redovisade kommittén sina slutsatser och författningsförslag, se vidare nedan.
KONSTITUTIONELL GRUND
En diskussion om inskränkningar i föreningsfriheten måste ha och ta utgångspunkt i regeringsformen. För att säkerställa den fria åsiktsbildningen som utgör en grund för det svenska statsskicket (1 kap. 1 § regeringsformen) anges i andra kapitlet de så kallade opinionsfriheterna: yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet.
De utgör en helhet. De förutsätter och förstärker varandra. Utan en rätt att skaffa och inneha information förlorar yttrandefriheten sin mening och utan en vid yttrandefrihet framstår informationsfriheten som föga meningsfull. Om förhållandet mellan rättigheterna (prop. 1975/76:209).
Av opinionsfriheterna är det endast rätten att själv eller tillsammans med andra utöva sin religion som inte får begränsas. För övriga finns möjligheter till vissa begränsningar. Vilka begränsningar som får göras i respektive frihet och vad lagstiftaren måste beakta vid ändringar anges i 2 kap. 21–25 §§ regeringsformen.
Föreningsfriheten får enligt regeringsformen begränsas ”endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande”.
Enligt förslag från 2020 års grundlagskommitté ska föreningsfriheten även kunna begränsas för ”sammanslutningar som ägnar sig åt eller understödjer terrorism”. Utredningen effektuerar därmed regeringens beställning.
Trots att kommittén inte kunnat hitta exempel på att den svenska lagstiftningen begränsat Sveriges möjligheter att delta i det internationella samarbetet mot terrorism bör lagstiftaren ha ”möjlighet att införa en reglering … som är mer lik den som gäller i andra stater” (SOU 2021:15, s. 160).
Kommittén konstaterar att terrorism utgör en brottslighet av ”mycket allvarlig och systemhotande natur”. Med terrorism avser kommittén ”i första hand brottslighet som allvarligt kan skada en stat” och syftar till att ”injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller befolkningsgrupp” eller allvarligt destabilisera grundläggande samhällsfunktioner som till exempel politiska och sociala strukturer (SOU 2021:15, s. 166).
Vad som allvarligt kan skada en stat är en definitionsfråga precis som frågan om vad som ska anses utgöra allvarlig fruktan. Ytterligare ett gränsdragningsproblem uppstår när det ska dras en gräns mellan en terrororganisation och en motståndsrörelse. Enligt kommittén ska handlingar som begås av ”motståndsrörelser som i diktatoriska och totalitära stater eller styrelsskick arbetar för införandet eller återupprättandet av ett demokratiskt samhälle” inte betraktas som terrorism. Men även om det finns en demokratisk drivkraft ska organisationen kunna förbjudas om den verksamheten innebär ”allvarligt och urskillningslöst våld” mot civila.
Ledamoten Mia Sydow Mölleby (S) har reserverat sig mot utredningens förslag. I sin reservation framhåller hon att det finns en påtaglig risk för att organisationer med demokratiska syften klassas som terrororganisationer samtidigt som ett förbud inte träffar ensamagerande terrorister som Anders Behring Breivik. Förslaget riskerar att bana väg för ytterligare begränsningar av föreningsfriheten enligt Mia Sydow Mölleby.
Kommittén inser problemet med att det finns organisationer som samtidigt som de utför aktioner som uppnår kravet för terrordåd även arbetar humanitärt eller bedriver opinionsbildning.
Det kan enligt kommittén vara motiverat när det gäller sådan ”blandad verksamhet” att inte förbjuda den humanitära eller opinionsbildade verksamheter om de bedrivs åtskilt från terrorhandlingar. Det ska gälla även om det finns en direkt ideologisk koppling mellan verksamheterna. Det ska enligt kommittén inte vara tillräckligt för ett förbud att en organisation har som ”syfte att begå terroristbrott … så länge detta syfte inte har manifesterats” genom handlingar som är straffbara enligt terroristbrottslagstiftningen.
Var gränserna ska dras blir en fråga för lagstiftaren och ytterst för domstolarna att avgöra.
Kommittén anser som framgått att det bör finnas en ”möjlighet” att i lag begränsa föreningsfriheten vad gäller terrororganisationer. Den möjligheten tänker regeringen utnyttja.
Redan månaden efter att 2020 års grundlagskommitté presenterade sitt delbetänkande gav regeringen en utredare i uppdrag att ta fram bestämmelser som innebär ett särskilt straffansvar för deltagande i terrororganisationer (PM Ju2021/01528). Utredningen ska redovisa sina överväganden och konkreta författningsförslag senast 11 april 2022.
FÖRBUD MOT RASISTISKA ORGANISATIONER
I maj presenterade Kommittén om förbud mot rasistiska organisationer sitt betänkande (SOU 2021:27).
Kommittén tar fasta på att det finns ett utrymme i regeringsformen för att begränsa föreningsfriheten för sammanslutningar vars verksamhet ”innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande”.
En förutsättning för att utnyttja det utrymme för förbud som regeringsformen ger är att det handlar om förföljelse som utgör brottsliga gärningar. Det krävs också att förföljelsen utövas med ”systematik, upprepning eller intensitet”.
Kommitténs majoritet väljer att inte föreslå att en domstol ska kunna upplösa en rasistisk organisation vilket är möjligt i många andra länder. Däremot har det inom kommittén utarbetats ett förslag med författningskommentarer för en ”upplösningslagstiftning”. Förslaget har tagits fram för att ”underlätta den vidare beredningen inom justitiedepartementet” om regeringen önskar komplettera de straffrättsliga reglerna med en upplösningsbestämmelse.
Kommitténs majoritet föreslår sådana begränsningar för enskilda gärningar att det i praktiken blir omöjligt för en rasistisk organisation att existera. Tanken är som kommitténs ordförande, justitierådet Dag Mattsson, uttryckt det att organisationer ”vittrar sönder”.
Enligt förslaget till lagtext ska den som ”deltar i en rasistisk organisations verksamhet på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen döms för organiserad rasism”. Även den som inte är ”medlem” men ”som (typiskt sett) främjar, stärker eller understödjer en rasistisk organisation” (SOU 2021:27, s. 251) ska kunna dömas för ”stöd åt organiserad rasism”. Straffsatsen föreslås till fängelse i högst två år för bägge gärningarna.
Enligt kommittén är alla brottsliga handlingar som främjar, stärker eller understödjer en rasistisk organisation straffbara. Det ska även vara straffbart att bilda en organisation vars syfte är att förfölja en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande.
Skillnaden mellan en rak upplösningsbestämmelse och en kriminalisering av deltagande och stöd är mer taktisk än principiell. Målet att rasistiska organisationen ska upphöra att existera förväntas nås med olika lagtekniska lösningar, kommittén talar om ”två förbudsmodeller” och skriver att ”straffansvaret för organiserad rasism är helt klart en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten” (SOU 2021:27, s. 266).
Frågan inställer sig är om kommitténs förslag ryms inom det enligt kommittén ”smala” utrymme ”för förbud som regeringsformen ger”.
En aspekt som är central och som säkerligen kommer att uppmärksammas i det kommande lagstiftningsarbetet är om det inte redan idag finns tillräckliga straffbestämmelser för att lagföra rasistisk brottslighet. Kommittén framhåller själv att dess förslag blir en komplettering ”till den i många avseenden väl täckande straffrättsliga lagstiftningen på området” och kommer att ”utgöra en markering från samhället”.
Från det straffbara området undantas ”ringa” fall. Det exemplifieras av kommittén med att en person av oförstånd utför någon mindre uppgift som främjar verksamheten eller att någon vid enstaka tillfällen deltar i ett möte eller lämnar ett mindre bidrag till verksamheten.
FÖRHÅLLANDET TILL YTTRANDEFRIHETSGRUNDLAGARNA
Det har inte ingått i kommitténs uppdrag att föreslå förändringar i grundlag.
Eftersom deltagande och stöd till rasistiska organisationer inte utgör ett brott enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kan straffansvar inte utkrävas för främjande av rasistiska organisationer när det sker i grundlagsskyddade medier, till exempel tryckta skrifter.
Kommittén påtalar att detta får ”vissa konsekvenser för effektiviteten i lagstiftningen” vilket ”behöver uppmärksammas i den vidare beredningen i justitiedepartementet”.
Kommittén var inte enig. Ledamöterna från Sverigedemokraterna, Vänsterpartiet och Liberalerna har reserverat sig mot kommitténs förslag. Ledamöterna för Socialdemokraterna liksom Centerpartiet förordar att en upplösningsbestämmelse bör införas vilket även justitieminister Morgan Johansson (S) gett uttryck för.
ANALYS
Det finns anledning att framhålla 2020 års grundlagskommittés erinran om att fri- och rättighetsskyddet vilar på grundsynen att även ”anti-demokratiska idéer och åskådningar omfattas av skyddet”. Denna inställning måste få genomslag även när det gäller föreningsfriheten och lagstiftaren måste visa stor försiktighet och återhållsamhet även när det gäller åsikter som inte i alla delar är förenliga med en demokratisk samhällssyn (SOU 2021:15, s. 168).
De förslag som nu bereds, inklusive grundlagskommitténs betänkande, innebär långtgående inskränkningar och möjligheter att begränsa i opinionsfriheterna. Förslagens effektivitet kan ifrågasättas och de saknar den förutsebarhet som är central för all lagstiftning och i synnerhet när det gäller begränsningar av rättigheter som ska säkerställa den fria åsiktsbildningen.
De signaler grundlagskommittén sänder till lagstiftaren viktiga. Men även med kommitténs tolkningar finns risken att en demokratiskt sinnad regering som befinner sig under press eller en auktoritär regering töjer och drar i lagtexten tolkar in mer än vad kommittén avsett ska rymmas inom begreppet ”terrorism” samt vad som ska anses utgöra ett ”understöd” för terrorism.
Kommittén känner sig trygg med att begreppet terrorism är väl definierat i såväl svensk lag som internationella överenskommelser. Men om begreppet definieras om innebär det att det straffbara utrymmet vidgas eller alternativt minskas. En sådan omdefiniering kan också mycket väl ske bortom kontroll av Sveriges riksdag. Det gäller även den konkreta tillämpningen över vilka organisationer och enskilda som ska uppföras på sanktionslistor över terrorister. I början av 2000-talet hade vi ett exempel där tre svenska medborgare på begäran av USA uppfördes på FN:s sanktionslista. De fick sina tillgångar frysta trots protester även från den svenska regeringen.
Att planera och genomföra ett terrordåd eller förfölja enskilda med anledning av deras etnicitet är straffbart oavsett om det görs av en enskild, tillsammans med någon annan eller i en mer eller mindre organiserad grupp. Mord, misshandel, olaga hot eller mordbrand är allvarliga brott i sig och det finns dessutom straffskärpningsregler för gärningar som injagar skräck i befolkningen eller riktar sig mot en minoritet.
Yttranden som till exempel utgör hets mot folkgrupp eller olaga hot kan beivras med gällande lagstiftning. Det gäller oavsett om de offentliggörs på sociala medier eller på webbplatser och andra massmedier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen.
Gärningar begås av enskilda, inte av sammanslutningar. Att vidta åtgärder mot organisationer ger sken av handlingskraft men riskerar att invagga allmänheten i falsk trygghet. Individerna i en upplöst organisation och de värderingar de bär på försvinner inte med organisationen.
Denna missriktade handlingskraft med symboliska åtgärder som inskränker rättigheterna kommer att kunna användas i en annan tid eller av andra makthavare för att komma åt företeelser, yttranden eller grupper som de ogillar.
Ett tydligt exempel på hur förslagen öppnar för krav på ytterligare inskränkningar finns i betänkandet från Kommittén om förbud för rasistiska organisationer. Kommittén manar regeringen att överväga om inte främjande av rasistiska organisationer bör göras till ett yttrandefrihetsbrott (SOU 2021:27 s. 266). Det åskådliggör också hur opinionsfriheterna hänger ihop. Förändrar man en ställs i logikens namn omgående krav på förändringar av en annan.
De förslag som nu bereds kommer att utgöra en brytpunkt om de realiseras. Sedan slutet av 1930-talet har insikten av opinionsfriheternas betydelse uppmärksammats, till exempel i den tingstenska utredningen (SOU 1941:20). Friheterna har stärkts och utvidgats efter förslag från bland annat Författningsutredningen (SOU 1963:17), Grundlagsberedningen (SOU 1972:15) och Grundlagsutredningen (SOU 2008:125). Nu försvagas de istället.
Av Nils Funcke, journalist, adjunkt vid Stockholms universitet och författare.
Ursprungligen publicerad i JP Straffrättsnet.
Publicerad 18 okt 2021
