HD anser att bostadsrättshavare är kända sakägare och att de därför ska underrättas om bygglov
Högsta domstolen slår i två mål om återställande av försutten tid fast att bostadsrättshavare är kända sakägare. Chefsjuristen vid stadsbyggnadskontoret i Göteborg, Sven Boberg, konstaterar att besluten kan få stora konsekvenser för handläggningen av bygglovsärenden. Både kostnader och tidsåtgång kan öka.
BAKGRUND
Stadsbyggnadsnämnden (nämnden) i Karlstads kommun beslutade med stöd av 9 kap. 31 § plan- och bygglagen (PBL) att bevilja bygglov för uppförande av skärmtak på ett flerbostadshus med bostadsrätter.
Beslutet kungjordes i Post- och Inrikes Tidningar och ett meddelande om beslutet skickades till bostadsrättsföreningen och till en samfällighetsförening. Något meddelande skickades inte till boende i fastigheten där skärmtaket skulle uppföras.
Ägare till två bostadsrätter i föreningen, nedan kallade grannarna, överklagade bygglovsbeslutet men överklagandet avvisades av stadsbyggnadsnämnden på den grunden att överklagandet kommit in för sent. Avvisningsbeslutet överklagas vidare till länsstyrelsen som avslog överklagandet.
Därefter ansökte grannarna om återställande av försutten tid hos Högsta domstolen (HD) som i två beslut NJA 2017 s. 3 och HD 2017-01-04, mål nr Ö 5708-15 prövade frågan.
Grannarna åberopade i målet att de var innehavare av bostadsrätt i samma bostadsrättsförening i vilken en annan medlem sökt och fått bygglov för ett skärmtak. De ansåg sig berörda av bygglovsbeslutet, eftersom deras utsikt över en kanal och hamn försämrades av skärmtaket vilket medförde att värdet på deras bostadsrätter minskade. De anförde vidare att nämnden, trots att det var fråga om en avvikelse från detaljplanen, inte hört dem i bygglovsärendet. Beslutet hade därmed inte vunnit laga kraft mot dem. Vidare borde stadsbyggnadsnämnden ha underrättat dem om bygglovsbeslutet i enlighet med 9 kap. 41 b § PBL.
HÖRANDE AV GRANNAR OCH DELGIVNING AV BESLUT
Enligt 9 kap. 25 § och 5 kap. 11 § första stycket 2 PBL ska byggnadsnämnden underrätta de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs inför ett beslut om bygglov.
Beslut om bygglov ska sedan, enligt 9 kap. 41 § PBL, bland annat delges sökanden. Av paragrafen, jämförd med 9 kap. 25 § och 5 kap. 11 § första stycket 2 PBL, följer att beslutet även ska delges de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare som berörs, under förutsättning att de har lämnat synpunkter i ärendet som inte har blivit tillgodosedda.
Dessutom ska byggnadsnämnden, till de som anges i 9 kap. 41 b § PBL, skicka det meddelande som kungjorts enligt 41 a § senast den dag då kungörandet sker. Meddelandet ska skickas till
1. ägaren eller innehavaren av en särskild rätt till en tomt eller fastighet, som gränsar till den tomt eller fastighet som lovet eller förhandsbeskedet avser, eller som skiljs åt från denna endast av en väg eller gata, och
2. övriga kända sakägare, om antalet inte är så stort att det skulle innebära större kostnader och besvär än vad som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med meddelandet att skicka det till var och en av dem.
Syfte med regleringen i 9 kap. 41 b § PBL är att kända sakägare ska ges information om ett beslut som kan ha en negativ inverkan på deras fastigheter (prop. 2010/11:63 s. 53). Det ansågs inte tillräckligt att dessa underrättades genom kungörelsen i Post- och Inrikes Tidningar.
När underrättelse inte har skickats till den som enligt 41 b § ska underrättas, föreligger det laga förfall vid ett för sent överklagande om han eller hon inte på annat sätt har fått kännedom om beslutet. (Se NJA 2014 s. 267.) Att observera är att varken bostadsrättshavare eller hyresgäst nämns i detta lagrum.
KAN BOSTADSRÄTTSHAVARE VARA KÄNDA SAKÄGARE?
Kärnfrågan i de nu aktuella målen för HD var att besvara frågan om grannarna i egenskap av bostadsrättshavare tillhör den krets som dels ska underrättas av en ansökan om bygglov dels om de ska anses vara kända sakägare som ska underrättas efter ett bygglovsbeslut enligt 9 kap. 41 b § PBL. För att en underrättelseskyldighet ska föreligga krävs att de, trots att de inte nämns i lagrummet ändå är att betrakta som ”kända sakägare” i den mening som avses med bestämmelsen.
HD redovisar i beslutet sakägarbegreppets utveckling. Nedan följer något förkortat HD:s resonemang.
I PBL-utredningens förslag till det som kom att bli 1987 års plan- och bygglag (1987:10) föreslogs en legaldefinition av begreppet sakägare. Med sakägare skulle avses ägare och vissa i förslaget närmare uppräknade parter som skulle anses ha särskild rätt till en fastighet. Bland dessa ingick enligt förslaget bostadsrättshavare (se 1 kap. 4 § i lagförslaget i SOU 1979:65 och 66 samt s. 707 f.). I lagrådsremissen föreslogs en modifierad legaldefinition av begreppet sakägare. Enligt förslaget skulle sakägare definieras som ”den vars rätt berörs eller vars intressen i övrigt påverkas av ett ärende enligt lagen, om han antingen äger, innehar särskild rätt till eller är bosatt på en fastighet som berörs av ärendet” (se 1 kap. 8 § i förslaget, prop. 1985/86:1 bilagedel s. 126). Lagrådet ansåg emellertid att såväl sakliga som systematiska skäl talade emot att införa en legaldefinition och anförde att med sakägare i första hand fick förstås ägare till fast egendom och innehavare av annan särskild rätt i denna än hyresrätt. Departementschefen ställde sig bakom Lagrådets uttalanden och i propositionen föreslogs det således inte någon legaldefinition. Enligt departementschefen skulle med sakägare enligt plan- och bygglagen i första hand avses ägare till fast egendom och annan särskild rätt i denna än bostadsrätt och hyresrätt. Det var enligt departementschefen med andra ord det traditionella begreppet sakägare i byggnadslagstiftningen som avsågs. En annan sak var att bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt hyresgästorganisationer fick samma ställning i förfarandet, inbegripet besvärsrätt, som sakägarna. (Se a. prop. s. 458 f. och 609 f.)
HD refererar även till förarbetena till den nya PBL där det anfördes, när underrättelseskyldigheten diskuterades, att den som ska anses berörd av prövningen är i första hand den som vill genomföra en åtgärd som prövningen avser, det vill säga sökanden. Det angavs också att den som exempelvis ”bor eller äger mark i omedelbar anslutning till den plats där en åtgärd avses genomföras är dock ofta berörd på ett sådant sätt att det bör finnas möjlighet att tillvarata sina intressen i samband med prövningen, s.k. sakägare”.
Detta innebär att den enskilde behöver kunna få framföra synpunkter innan beslut fattas, att han eller hon bör kunna få information om att beslut har fattats och beredas en möjlighet att kunna överklaga i de delar som berör honom eller henne (se prop. 2009/10:170 s. 279 f.). Här används alltså ett utökat sakägarbegrepp på ett sådant sätt att exempelvis en bostadsrättshavare som berörs av åtgärden får anses omfattad. Någon djupare analys av sakägarbegreppet görs dock inte i propositionen och det analyseras inte heller vilka konsekvenser ett ändrat sakägarbegrepp skulle kunna få. Det lämnades inte heller några förslag till förtydliganden av PBL i denna del.
HÖGSTA DOMSTOLEN BEDÖMNING AV KÄNDA SAKÄGARE ENLIGT 9 KAP. 41 § B PBL
HD konstaterar i domskälen att hur begreppet ”kända sakägare” i 9 kap. 41 b § PBL förhåller sig till innebörden av uttrycket i dess traditionella mening enligt byggnadslagstiftningen och till andra bestämmelser i lagen (jämför till exempel 5 kap. 11 § och 6 kap. 28 §) inte berörs närmare i förarbetena till den nya plan- och bygglagen. HD anger också att det får anses stå klart att begreppet sakägare inte används på ett enhetligt sätt i plan- och bygglagen. Det framgår alltså inte klart av förarbetena om lagstiftaren med begreppet ”kända sakägare” i 9 kap. 41 b § PBL avser de som traditionellt omfattas av begreppet enligt byggnadslagstiftningen eller om samtliga som kan vara berörda av beslutet på så sätt att de har rätt att överklaga detta ska underrättas (jämför 42 § förvaltningslagen).
I förarbetena till den nya plan- och bygglagen uttalades mot den bakgrunden att varje form av inskränkning av skyldigheten att underrätta personer som tillhör den krets som kan överklaga innebär en risk för att ett överklagande kommer först vid ett senare tillfälle. Det fanns därför ett behov av att införa en bestämmelse om kungörelse med information om beslutet. På grund av risken för rättsförluster ansågs emellertid kungörelse inte vara en tillräcklig åtgärd för kända sakägare.
Det meddelande som kungörs skulle därför även skickas till de kända sakägare som inte ska delges beslutet enligt 9 kap. 41 § PBL. Enligt förarbetena ankommer det på kommunen att utreda vilka som ska underrättas. Kravet gäller inte när kommunen trots ansträngningar inte har kunnat få fram de uppgifter som behövs för att skicka underrättelsen. Kravet gäller inte heller när antalet sakägare är så stort att det inte vore rimligt att skicka underrättelse till alla. Beslut i lovärenden vinner genom dessa bestämmelser, enligt förarbetena, laga kraft på ett rättssäkert sätt. (Se prop. 2009/10:170 s. 293 ff. och prop. 2010/11:63 s. 29–34 och 52 f.)
HD:s ställningstagande till frågan om vem som är känd sakägare är principiellt intressant eftersom synsättet i förarbeten inte har fått genomslag i praxis. I domen anges avslutningsvis följande.
”Av reglerna framgår att en underrättelse genom kungörelse tar sikte på att nå okända sakägare. Bestämmelsen i 9 kap. 41 b § PBL syftar till att säkerställa att personlig underrättelse av rättssäkerhetsskäl skickas till samtliga som är berörda av ett beslut om bygglov och som är kända av kommunen. Bostadsrättshavare tillhör den krets som, om beslutet innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser, ska beredas tillfälle att yttra sig över ansökan enligt 9 kap. 25 § PBL. Om en bostadsrättshavare i ett sådant fall yttrar sig, men hans eller hennes åsikter inte beaktas, ska bostadsrättshavaren delges beslutet. Mot den bakgrunden måste bestämmelsen i 9 kap. 41 b § PBL förstås på så sätt att berörda bostadsrättshavare omfattas av den krets som ska underrättas om beslutet genom att få det meddelande som kungörs skickat till sig”.
KRITIK MOT HD:S DOM
HD:s bedömning av vilka som är kända sakägare kan sammanfattas enligt följande. Eftersom bostadsrättshavare ska underrätts inför ett beslut om bygglov borde de också bedömas vara kända sakägare efter ett beslut om lov. Domstolen gör här en ändamålstolkning av lagrummet som det finns visst stöd för i förarbetena. Men, som anförts ovan, har begreppet ”kända sakägare” i byggnadslagstiftningen traditionellt sett inte ansetts omfatta bostadsrättshavare och hyresgäster. Att i en sådan situation frångå den traditionella definitionen av begreppet ”känd sakägare” är inte självklar. Särskilt inte när det också finns flera argument mot en sådan tolkning.
En första invändning är att de förarbeten som ligger till grund för det ändrade synsättet är oprecisa och på intet sätt grundliga. Om en så pass stor och grundläggande förändring av sakägarbegreppet ska genomföras så borde enligt min mening denna förändring göras genom en lagändring.
Domstolens synsätt innebär att byggnadsnämndernas hantering av lovärenden kommer att förändras avsevärt. I ärenden om bygglov, där det är en avvikelse mot detaljplanen, ska byggnadsnämnderna spåra upp alla bostadsrättshavare och hyresgäster som kan anses vara berörda.
En fråga är också hur en granne, bostadsrättshavare eller hyresgäst, blir en ”känd” sakägare för byggnadsnämnden. Här saknas inte bara motivering i den aktuella domen utan också i förarbetena. En bostadsrättshavare, eller hyresgäst för den delen, är normalt okänd för byggnadsnämnden när en ansökan om bygglov görs. Om det finns en inskrivning i fastighetsregistret, vilket är ovanligt, är saken en annan. HD anser att det är byggnadsnämndens ansvar att ta reda på de bostadsrättshavare som är grannar i förhållande till en sökt åtgärd. Eftersom uppgiften om grannens namn eller postadress inte finns i lovärendet och normalt inte heller är inskriven i fastighetsregistret återstår att hämta uppgiften från Skatteverkets folkbokföringsregister. Detta är enligt min mening en alltför arbets- och tidskrävande åtgärd som inte kan krävas i ett bygglovsärende. På fråga till flera handläggare i olika kommuner så uppges att inte någon av dessa kommuner inhämtar uppgifter om bostadsrättshavare eller hyresgäster och sedan kommunicerar med dessa vid lovbeslut. Däremot förekommer det att kommuner låter bostadsrättsföreningar eller andra fastighetsägare att själva sprida information om sökt bygglov. Det kan tilläggas här att Boverket inte heller lämnar någon reell vägledning på Kunskapsbanken i frågan om hörande av bostadsrättshavare med mera.
I förarbeten till 9 kap 41 b § PBL anges vidare till exempel följande, prop. 2010/11:63 s. 29-34.
”I vissa ärenden kan antalet kända sakägare som ska underrättas vara så stort att det inte är rimligt att skicka meddelandet till alla. Det kan handla om exempelvis ett byggnadsverk som påverkar utsikten för ett mycket stort antal fastighetsägare. I sådana fall är det dessutom ofta svårt att dra gränsen för vilka fastighetsägare som kan anses så berörda att de är sakägare. Det bör därför räcka med kungörelsen i Post- och Inrikes Tidningar när ett stort antal kända sakägare behöver underrättas”.
Förarbetena i denna del omnämner inte alls bostadsrättshavare eller hyresgäster. Att enbart fastighetsägare omnämns talar mot att bostadsrättshavare som i aktuellt fall ska underrättas av ett lovbeslut. Det är också så att om bostadsrättshavare och hyresgäster ska underrättas så kommer det sannolikt ofta att bli så många till antalet att kommunen istället kommer att kunna använda sig av kungörelse. En konsekvens blir då att färre sakägare än idag kommer att underrättas av kommunen genom brev inför eller efter lovbeslut.
HD:s bedömning i målet av hur bostadsrättshavare ska underrättas inför och efter beslut bör enligt min mening ses som vägledande och följas. När kommunerna börjar kommunicera i enlighet med HD:s avgörande måste sannolikt bygglovstaxor ändras för att kommunerna ska kunna kompensera sig för ökade kostnader på grund av ett omfattande arbete med underrättelser. Kravet på 10 veckors handläggningstid kommer med all säkerhet inte heller att kunna hållas.
Avslutningsvis kan nämnas promemorian Ett aktivitetskrav för rätt att överklaga vissa beslut om bygglov m.m. från Näringsdepartementet som remissbehandlades under 2017. I denna föreslås huvudsakligen att endast de sakägare och bostadsrättshavare som yttrat sig över en bygglovsansökan ska få rätt att senare överklaga ett bygglovsbeslut. Det föreslås också att kungörelse inte ska få användas för att nå kända sakägare. Inte heller i denna promemoria, skriven före aktuella HD fall, utreds närmare hur bostadsrättshavarna och hyresgästerna ska underrättas. Om förslaget genomförs kommer således kommunerna enligt HD:s beslut ha ett omfattande ansvar att underrätta bostadsrättshavare och hyresgäster men enbart kunna kommunicera med brev och inte kungörelser.
Sammantaget innebär detta en mycket stor ökning av arbetsbördan som kan försena kommunernas handläggning av bygglov. Lämpligt vore därför att i det aktuella lagstiftningsärendet även se över kommunernas skyldighet att underrätta bostadsrättshavare och hyresgäster.
Författad av
Sven Boberg
Chefsjurist, Stadsbyggnadskontoret i Göteborg
Sven Boberg är kammarrättsassessor och har även arbetat på länsstyrelsen i Västra Götaland med överklagade miljöbeslut och PBL-ärenden. Han är engagerad i lagstiftningsfrågor och har bedrivit undervisning i framförallt PBL. Sven skriver för JP Samhällsbyggnadsnet och JP Fastighetsnet.
Den här analyser är en av över 415 expertanalyser som finns i informationstjänsten JP Fastighetsnet.
Publicerad 12 mar 2020
