Heltidsstudier är inte alltid studier på heltid i arbetslöshetsförsäkringen
En man var på grund av en funktionsnedsättning beviljad en fjärdedels aktivitetsersättning. Han bedrev under en period studier med en studietakt motsvarande 75 procent. Efter avslutade studier ansökte han om ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Frågan i målet är om studietiden är överhoppningsbar vid fastställandet av ramtiden och om mannen bedrivit heltidsstudier i den mening som krävs i lagen. Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) slår fast att heltidsutbildning ska anses motsvara all den tid som den arbetssökande hade kunnat arbeta och mannen ska därför anses ha studerat på heltid.
LAGSTIFTNINGEN
Rätten till arbetslöshetsersättning regleras i lagen om arbetslöshetsförsäkring (ALF). För att uppfylla arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen ska man inom en ramtid före arbetslöshetens inträde ha arbetat i viss omfattning (12 § ALF). Viss annan sysselsättning jämställs med förvärvsarbete (13–13 b §§ ALF). Ramtiden påverkar inte bara arbetsvillkoret utan även normalarbetstiden, som är den genomsnittliga arbetstiden under den sökandes ramtid (23 b § ALF). Normalarbetstiden påverkar i sin tur dagersättningen (se 24 och 26 §§ ALF).
Ramtiden ska som utgångspunkt bestämmas till de tolv månader som närmast föregått den månad när den sökande anmält sig som arbetslös (15 a § ALF). Lagstiftningen tar dock upp en rad situationer då viss tid är överhoppningsbar vid fastställande av ramtiden (16–17 a §§ ALF). En generell begränsning är att sådan överhoppningsbar tid får omfatta högst fem år (17 a § ALF). Överhoppningsbar tid är exempelvis styrkt sjukdom (16 § första stycket 1 AFL), och avslutad heltidsutbildning som den sökande avslutat efter fyllda 25 år eller som har föregåtts av sammanhängande förvärvsarbete på heltid i fem månader (16 b § första stycket 1 AFL).
Den vars arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan har rätt till aktivitetsersättning, under förutsättning att personen var försäkrad vid försäkringsfallet (33 kap. 5 § socialförsäkringsbalken, SFB). Dessutom krävs att nedsättningen i arbetsförmågan kan antas bestå under minst ett år samt att personen är mellan 19 och 30 år gammal (33 kap. 7 och 18 §§ SFB).
HÄNDELSER
En person var på grund av en funktionsnedsättning beviljad en fjärdedels aktivitetsersättning. Han bedrev under perioden 24 augusti 2015 – 31 januari 2016 studier med en studietakt motsvarande 75 procent. Efter avslutade studier ansökte han om ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Unionens arbetslöshetskassa beviljade ansökan, men bestämde ramtiden till den tolvmånadersperiod som omedelbart föregått hans anmälan till Arbets-förmedlingen. Enligt arbetslöshetskassan var studietiden inte överhoppningsbar eftersom studierna inte hade bedrivits på heltid.
Förvaltningsrätten i Linköping biföll överklagandet och ändrade det överklagade beslutet på så sätt att personens studieperiod skulle anses vara överhoppningsbar tid vid bestämmandet av ramtiden. Förvaltningsrätten uttalade att det framgick av utredningen att personen med hänsyn till sin funktionsnedsättning bedrivit studier i sådan omfattning att han varit hindrad att arbeta och tillade att det sätt som arbetslöshetskassan har bestämt ramtiden på missgynnade personer som på grund av en funktionsnedsättning är förhindrade att genomföra heltidsstudier. Förvaltningsrätten hänvisade till 1 kap. 4 § 2 och 2 kap. 14 § 2 diskrimineringslagen.
Arbetslöshetskassan överklagade domen till Kammarrätten i Jönköping, vars majoritet konstaterade att lagstiftaren med begreppet heltidsutbildning får anses ha avsett heltid i förhållande till utbildningen, inte till vad som utgör heltid för den arbetssökande. Studietiden var därmed inte överhoppningsbar. En ledamot vara skiljaktig och ville fastställa förvaltningsrättens dom med den huvudsakliga motiveringen att det aldrig kan ha varit lagstiftarens mening att en arbetssökande med aktivitets- eller sjukersättning ska komma i ett sämre läge eller förhindras att förbättra sina möjligheter till anställning.
Frågan i målet definierades av HFD till att vara vad som ska avses med heltidsutbildning vid bestämmandet av ramtid inom arbetslöshetsförsäkringen. Domstolen konstaterar att anledningen till att studietid har gjorts överhoppningsbar är att utbildning kan ha stor betydelse för en persons möjlighet att få ett arbete och därför har ansetts viktigt att premiera (jämför prop. 1988/89:100 bilaga 12 s. 95). En förutsättning för att studietiden ska vara överhoppningsbar är emellertid att det har varit fråga om en avslutad heltidsutbildning.
Efter att ha gått igenom förarbeten och närliggande lagstiftning och konstaterat att det inte går att hitta någon ledning där i frågan om vad som avses med uttrycket heltidsutbildning konstaterar HFD att begreppet bör tolkas i ljuset av syftet med regleringen. Att viss studietid har gjorts överhoppningsbar syftar till att premiera utbildning. Om uttrycket skulle uppfattas som ett oeftergivligt krav på en studietakt om 100 procent skulle personer med nedsatt arbetsförmåga som uppbär exempelvis aktivitetsersättning aldrig få hoppa över studietid när ramtiden fastställs. Det skulle innebära att utbildning för dessa grupper inte premierades. Heltidsutbildning bör därmed, konkluderar HFD, anses motsvara all den tid som den arbetssökande hade kunnat arbeta.
Eftersom den sökande uppbar en fjärdedels aktivitetsersättning och hans arbetsförmåga alltså var nedsatt ansåg HFD att studierna motsvarade all den tid han hade kunnat arbeta och studierna skulle därför anses utgöra heltidsstudier som var överhoppningsbara.
KOMMENTAR
Högsta förvaltningsdomstolen uttalar alltså att med hänsyn till syftet med regleringen, det vill säga att premiera utbildning, bör heltidsutbildning anses motsvara all den tid som den arbetssökande har kunnat arbeta. Frågan är hur långt man kan tolka ett sådant generellt uttalande. Dessutom måste bestämmelsen om överhoppningsbar tid för heltidsstudier i den beskrivna situationen där personen har haft aktivitetsersättning ställas mot bestämmelsen om överhoppningsbar tid vid styrkt sjukdom, se 16 § första st. 1 ALF.
Enligt 16 § första stycket 1 ALF är sådan tid överhoppningsbar där den försäkrade har styrkt att hen inte har arbetsförmåga på grund av sjukdom. I ett avgörande från Kammarrätten i Göteborg från år 2013, mål 4846-12, hanterades situationen att en student var sjukskriven till 25 procent och studerade upp till heltid, det vill säga 75 procent. Förvaltningsrätten menade att man ansåg att den sökande styrkt att hen var arbetsförhindrad på grund av sjukdom till 25 procent och att detta ”i samband med” hens studier om 75 procent skulle göra tiden överhoppningsbar. Kammarrätten konstaterade å sin sida att studierna inte bedrevs på heltid och upphävde förvaltningsrättens dom.
Det finns flera skillnader mellan situationen att någon är sjuk och uppbär sjukpenning å ena sidan och att någon i stället har aktivitetsersättning eller sjukersättning å andra sidan. En sådan skillnad är att tid med sjukpenning läggs till arbetstiden vid bestämmande av normalarbetstiden (23 b § ALF) och ersättningsbeloppet läggs till när dagsförtjänsten ska beräknas (25 a § AFL). Detsamma gäller en tillfällig nedsättning av arbetsförmågan i andra situationer – exempelvis föräldrapenning och smittbärarpenning. Aktivitetsersättning och sjukersättning behandlas inte på det sättet
Det är rimligt att tänka sig att överhoppningsbar tid på grund av sjukdom hanteras för sig, med de krav som uppställs i den bestämmelsen, och att en tolkning av begreppet heltidsstudier förutsätter en mer varaktig nedsättning av arbetsförmågan, vilket ju är fallet både i fråga om aktivitetsersättning och sjukersättning. Frågan om vad som krävs för överhoppningsbar tid för styrkt sjukdom innefattar dessutom en egen prövning, nämligen vad som ligger i beviskravet ”styrkt” (se till exempel Kammarrättens i Göteborg dom av den 22 april 2015, mål nr 7412-13). Att det ställs upp ett särskilt beviskrav talar även det för att behandla den frågan bara i sitt eget sammanhang. Samtidigt är avgörandet från HFD inte fullt tydligt på den punkten.
En följdfråga är då förstås om det finns ett krav på varaktighet hur varaktigt arbetsförmågan måste vara nedsatt? I den aktuella situationen hade personen aktivitetsersättning om 25 procent på grund av en funktionsnedsättning. Ett av kraven för en sådan ersättning är att nedsättningen ska vara varaktig. Ordalydelsen i HFD:s avgörande ger samtidigt närmast intrycket av att frågan om varaktighet saknar betydelse. Utifrån det angivna syftet, att premiera utbildning, är det rimligen egalt hur varaktig nedsättningen av arbetsförmågan är, i vart fall under förutsättning att nedsättningen har bestått under hela den studietid som den sökande vill få beräknad som överhoppningsbar.
Som nyss nämnts är det samtidigt rimligt att tänka sig att det finns någon typ av avgränsning gentemot en mer tillfällig nedsättning i arbetsförmågan, som exempelvis vid sjukdom. Å andra sidan skiljer sig kravet på varaktighet åt i olika situationer. För sjukersättning krävs att arbetsoförmågan är stadigvarande nedsatt och att rehabiliteringsåtgärder inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår arbetsförmåga, även om Försäkringskassan i och för sig ska följa upp arbetsförmågan hos den försäkrade (se 33 kap. 6 och 17 §§ SFB). Samma krav ställs inte för aktivitetsersättning, då det krävs att nedsättningen av arbetsförmåga kan antas bestå under ett års tid. Eftersom kravet på varaktig nedsättning är strängare för sjukersättning än för aktivitetsersättning är en tolkning att HFD:s resonemang är tillämpbart även för de som inte kan studera till 100 procent och har sjukersättning på grund av sin nedsatta arbetsförmåga. Det som skulle kunna invändas mot den tolkningen är att de skäl till regleringen som HFD lyfter fram från förarbetena är att utbildning bör premieras eftersom det kan underlätta för den enskilde att få ett arbete. Ett sådant skäl gör sig möjligen svagare gällande vid en varaktig nedsättning än vid en nedsättning som är förbehållen yngre personer och som inte behöver vara bestående under mer än ett år.
Vilken typ av utbildning som faller in under bestämmelsen i 16 b § ALF har vid flera tillfällen varit föremål för prövning i praxis, exempelvis om det krävts att studierna skulle bedrivas i Sverige och om begreppet studier omfattar så kallade post-doc studier efter disputation (se RÅ 2009 ref. 99 och RÅ 2001 ref. 29). Det som HFD nu behandlar är dock inte studiedelen i begreppet heltidsutbildning utan just begreppet ”heltid”.
Vid den tolkningen begagnar sig HFD av vad som inom akademin brukar benämnas som subjektiv teleologisk lagtolkning, det vill säga en tolkning av bestämmelsens ordalydelse utifrån det ändamål som lagstiftaren åsyftade; uttryckt i förarbetena. En intressant aspekt är skillnaden i lagtolkningsmetod mellan kammarrätten och HFD. Kammarrättens majoritet är påtagligt försiktig. Man öppnar i och för sig för tanken att tolka ordalydelsen utifrån ändamålet med lagstiftningen, men retirerar sedan till att mena att utan stöd i förarbetsuttalanden landar man i en bokstavstolkning. HFD å sin sida menar att i avsaknad av konkreta uttalanden måste man lyfta blicken och se till det bakomliggande syftet med lagstiftningen, ett synsätt som delas av den skiljaktige ledamoten i kammarrätten.
Enligt min mening hanterar kammarrättens majoritet frågan om diskriminering – något som HFD av naturliga skäl med hänsyn till utgången inte alls nämner – på ett likartat sätt. Man konstaterar, med all rätt, att det indirekta diskrimineringsförbud som stadgas i 1 kap. 4 § diskrimineringslagen inte omfattar lagar och förordningar samt att en talan om diskriminering förs i allmän domstol. Däremot adresserar man inte frågeställningen om domstolen, vid en ändamålstolkning av en bestämmelse, bör beakta att tillämpningen inte ska vara diskriminerande och då ta sin utgångspunkt i såväl diskrimineringslagstiftningen som i konventionsåtaganden, som exempelvis FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, som Sverige har åtagit sig att leva upp till. Enligt min mening ter sig en sådan utgångspunkt som den enda rimliga.
Även om HFD:s ändamålstolkning alltså är mycket rimlig i sak är det samtidigt inte oproblematiskt att ett begrepp som ”heltid”, som uppfattas som relativt entydigt i många sammanhang, nu inom arbetslöshetsförsäkringen i just den här situationen får betydelsen ”heltid för mig” och detta oavsett vilket utredningskrav och beviskrav man hävdar för att reda ut den frågan. En given följdfråga är förstås hur man skulle se på saken om situationen var den omvända, att studenten hade aktivitetsersättning med 75 procent. Hade då studier bedrivna på 25 procent setts som en överhoppningsbar heltidsutbildning?
Arbetslöshetsförsäkringen är under omdaning. I juni 2020 redovisade Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster, sitt betänkande, SOU 2020:37. Förslaget, som säkerligen kommer att diskuteras framöver, innehåller flera stora förändringar jämfört med dagens regelverk. Konstruktionen med en ramtid för prövning av villkoret för a-kassa är dock i och för sig oförändrad och detsamma gäller att viss tid ska anses överhoppningsbar i olika situationer. Enligt förslaget är ”avslutad heltidsutbildning” fortfarande en sådan period som ska kunna hoppas över. Om förslaget leder till lagstiftning kan man kanske förvänta sig att HFD:s tolkning av begreppet ”heltidsutbildning” fångas upp i den processen.
Av Martina Axmin, jur. dr i socialrätt och postdoktor vid Juridiska fakulteten Lunds universitet
Ursprungligen publicerad i JP Juridiskt bibliotek
Publicerad 19 nov 2020
