JO-kritik mot nämnd som beräknat ankomstdagen för inkomna handlingar fel
En kvinna lämnade in sina ansökningar om försörjningsstöd i en brevlåda via kommunens servicecenter. Handlingarna registrerades dock som inkomna först dagen därpå då de överlämnades till ansvarig nämnd. Även hennes ansökningar via e-post registrerades som inkomna först följande dag. JO kritiserar nämnden för hur den har bestämt ankomstdagen för inkomna handlingar. Magnus Åhammar, rådman vid Förvaltningsrätten i Stockholm, förklarar JO-beslutet och reder ut vad som gäller.
BAKGRUND
En kvinna klagade i en anmälan till Justitieombudsmannen (JO) på socialtjänsten i en kommun och anförde att hon hade gjort flera ansökningar om försörjningsstöd, som inte hade registrerats den dag då ansökningarna hade lämnats in till kommunen. De hade istället registrerats som inkomna dagen därpå. Kvinnan uppgav att hon hade lämnat in sin ansökan om försörjningsstöd i brevlådan hos kommunens servicecenter och i samband med detta fått ansökan stämplad med dagens datum. Trots det hade kommunen noterat ansökan som inkommen först dagen därpå. Även när hon skickade in en ansökan via e-post hade den inte ansetts inkommen den dag hon skickat mejlet utan först följande dag.
JO inhämtade ett yttrande från kommunen, som beskrev sina rutiner för beräkningen av ankomstdagen avseende handlingar som lämnats in i kommunens brevlåda på kommunens servicecenter. Av rutinen framgick att brevlådan tömdes varje morgon och att handlingar som lämnades i brevlådan ansågs inkomna först när handlingen nått den ansvariga nämnden. Om en person önskade få en handling stämplad vid servicecentret så gjordes det. I samband med det gavs dock information om att stämpeln endast visade att handlingen hade mottagits av servicecenter, men inte räknades som inkommen till myndigheten det datumet. Gällande e-posthanteringen så medgav kommunen att dessa handlingar hade hanterats felaktigt. E-posten borde ha registrerats som inkommen den dag som en handläggare tog emot meddelandet, oavsett om det först hade vidarebefordrats till försörjningsstödsenhetens myndighetsbrevlåda.
JUSTITIEOMBUDSMANNEN
JO konstaterar att enligt 22 § första stycket förvaltningslagen (FL) har en handling kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare. Enligt tredje stycket ska en handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten tömmer den en viss dag anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag.
Enligt JO:s mening har en enskild som lägger en ansökan om försörjningsstöd i servicecentrets brevlåda en viss dag ingen anledning att tro att handlingen inte skulle anses inkommen till nämnden den dagen. Detta eftersom personalen vid centret hänvisat honom eller henne att lämna ansökan i den aktuella brevlådan. JO konstaterar vidare att varje kommunal nämnd utgör en egen myndighet. Att den aktuella brevlådan kan ta emot handlingar till samtliga nämnder i kommunen, en gemensam brevlåda, hindrar inte att en handling som läggs i brevlådan ska anses emottagen för respektive nämnds räkning. Ansökningar om försörjningsstöd borde i enlighet med 22 § tredje stycket förvaltningslagen ha ansetts inkomna till socialnämnden den dag de lämnades i servicecentrets brevlåda. JO är kritisk till nämndens hantering.
JO uttalar att det kan ha stor betydelse för den enskilde vilken dag en viss handling anses inkommen till myndigheten. Att som den kommunala myndigheten gjort i detta fall senarelägga ankomstdagen för handlingar är inte förenligt med bestämmelsen i 22 § tredje stycket förvaltningslagen och kan inte accepteras. För att belysa vikten, både för den enskilde och för den mottagande myndigheten, av att inkomstdagen för en handling bestäms på rätt sätt lyfter JO fram följande förarbetsuttalande: ”Om en särskild anmälnings- eller ansökningsfrist gäller för när en handling ska ha kommit in, är tidpunkten för när handlingen ska anses ha kommit in till myndigheten ofta helt avgörande för om den enskilde ska kunna göra sin rätt gällande eller inte. Störst betydelse torde detta ha i samband med att ett ärende inleds och när ett beslut i ett avslutat ärende överklagas.
Då konsekvenserna av att en handling har kommit in för sent i vissa fall kan bli allvarliga för ingivaren – t.ex. att han eller hon får sin framställning avvisad, inte får delta i ett ansökningsförfarande eller tvingas betala en särskild förseningsavgift – är det av stor vikt att den enskilde själv på ett relativt enkelt och förutsebart sätt kan avgöra när handlingen senast måste skickas in för att den ska vara framme i tid. På samma grund är det också väsentligt att myndigheten på ett någorlunda enkelt och rättssäkert sätt kan fastställa när handlingen är att anse som inkommen.” (prop. 2016/17:180 s. 138).
Avslutningsvis kritiserar JO socialnämndens rutin att registrera e-post som skickats in som inkomna till enheten för försörjningsstöd först dagen efter att mejlet faktiskt skickades.
KOMMENTAR
När har en handling kommit in till myndigheten?
En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och om den enligt tryckfrihetsförordningens definition är inkommen dit eller upprättad där. Så snart en handling har anlänt till myndigheten eller tagits emot av en behörig representant för myndigheten anses handlingen inkommen till myndigheten (jämför 22 § första stycket förvaltningslagen). Det är inget krav att en handling ska ha registrerats eller diarieförts för att den ska anses som inkommen. En handling måste inte heller ha lämnats i myndighetens lokaler för att räknas som inkommen. I ett avgörande (RÅ 1957 ref. 46) fann Högsta förvaltningsdomstolen att ett överklagande hade kommit in i rätt tid när den hade lämnats till en landskamrerare i dennes bostad.
Med en handling avses inte bara en traditionell pappershandling. Det kan vara ett skriftligt meddelande i någon annan form, till exempel ett e-postmeddelande. Tanken är att reglerna ska vara utformade på ett sätt som är oberoende av tekniska lösningar. Man får väl utgå ifrån att teknikutvecklingen medför att medborgarnas kommunikation med myndigheter kommer att utvecklas i takt med en ökad datoranvändning och digitalisering. Både vanliga pappershandlingar och elektroniska handlingar ska alltså enligt huvudregeln anses ha kommit in den dag den nått myndigheten. Av förarbetena till 22 § förvaltningslagen framgår bland annat följande. “Huvudregeln om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet bör göras enkel och inte vara mer omfattande än vad som krävs för att man i normalsituationer, med en rimlig grad av precision, ska kunna fastställa tidpunkten för när handlingen har kommit in till myndigheten. Regeln bör inte framhålla någon särskild metod för att överföra ett skriftligt meddelande. På så sätt markeras att själva handlingsbegreppet i detta sammanhang innefattar såväl en traditionell pappershandling som ett skriftligt meddelande i annan form, exempelvis ett e-postmeddelande. En sådan teknikoberoende utformning medför att regeln också fungerar oberoende av hur användningen av nya kommunikationsformer utvecklas i framtiden.” (prop. 2016/17:180 s. 140).
Frågan om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet hänger också ihop med offentlighetsprincipen – allmänhetens grundlagsskyddade rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter. Var och en har rätt att ta del av en allmän handling som också är offentlig. Den person som begär att få ta del av en allmän handling som är offentlig har rätt att vara anonym och han eller hon ska få del av handlingen utan oskäligt dröjsmål. Vid sin sekretessprövning får myndigheten inte fråga efter syftet med begäran att få ut en handling i högre utsträckning än vad som behövs för att kunna pröva om det föreligger hinder mot att lämna ut handlingen.
Vem står risken för att en handling inte kommer in i rätt tid?
Inom förvaltningsförfarandet har sedan länge gällt som princip att en handling ska anses inkommen den dag då handlingen har kommit in till mottagaren, alltså till myndigheten eller en behörig befattningshavare vid myndigheten. Om handlingen till exempel blir försenad i posthanteringen räknas den som inkommen den dag den faktiskt nått myndigheten, inte den dag avsändaren kunnat räkna med att den når fram. Handlingar som aldrig når myndigheten räknas inte heller som inkomna, oavsett anledningen till avbrottet eller om avsändaren har någon del i det. Denna huvudregel bygger på principen att det är avsändaren som bär risken för att överföringen av ett meddelande till en myndighet inte fungerar eller kan komma att försenas (jämför prop. 1971:30 del 2 s. 369).
Om en avsändare har misslyckats med att skicka in ett överklagande till en myndighet i rätt tid, men kan visa att det finns en giltig ursäkt för misslyckandet (till exempel att överklagandet har postats vid en sådan tidpunkt att det rimligtvis borde ha kommit fram i rätt tid), finns en möjlighet att ansöka hos en kammarrätt om återställande av försutten tid (jämför RÅ 1996 ref. 20 och RÅ 2003 ref. 82). Observera att återställandeinstitutet gäller just överklaganden och jämförbara åtgärder, inte vilka tidsfrister som helst; en ansökningsfrist, till exempel, kan normalt inte återställas.
Uppgifter i en myndighets webbformulär eller liknande
Uppgifter som läggs in i ett elektroniskt informationssystem som myndigheten förfogar över kommer normalt att ingå i en allmän handling så snart uppgifterna i systemet finns tillgängliga i en uppfattbar form. I sådana fall kan myndigheten normalt göra en sammanställning av uppgifterna med rutinbetonade åtgärder (jämför prop. 2016/17:180 s. 141). En elektronisk handling, som skickats till myndigheten genom dataöverföring i ett elektroniskt kommunikationsnätverk eller på annat liknande sätt, anses som inkommen när den blir tekniskt tillgänglig för myndigheten eller en behörig befattningshavare på myndighetens server i datanätverket (jämför prop. 2016/17:180 s. 307).
Det har blivit allt vanligare att enskilda gör ansökningar eller anmälningar hos myndigheter på elektronisk väg genom att till exempel fylla i ett webbformulär via internet. Sådana uppgifter som den enskilde lämnar kan finnas tillgängliga för databehandling på en myndighets server redan innan den tidpunkt den enskilde har färdigställt sin ansökan eller anmälan. Enligt regeringens mening bör ett sådant förhållande som regel inte anses innebära att en handling i förvaltningsrättslig mening ska anses ha kommit in till myndigheten. Själva ingivandet av en handling kan manifesteras genom att den enskilde vidtagit någon särskild åtgärd som markerar att ansökan är färdig och inskickad, exempelvis genom att trycka på en skicka-knapp i webbformuläret (prop. 2016/17:180 s. 141). Under förutsättning att uppgifterna på servern inte görs tillgängliga för myndighetens handläggare före “knapptrycket”, torde det också vara möjligt att se en eventuell lagring som föregår ingivandet som en form av teknisk lagring för den enskildes räkning, vilket enligt 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen inte är att anses som allmän innan den “skickats in” (jämför HFD 2011 ref. 52).
Man får nog följa rättsutvecklingen noga inom detta område. Å ena sidan förutsätter regeringen i förarbetena att en handling som skapas digitalt i ett webbformulär ska “färdigställas” på något sätt för att räknas som inkommen, till exempel genom att avsändaren trycker på en skicka-knapp i formuläret. Med det synsättet skulle texten i ett formulär som bara fylls i halvvägs inte anses inkommen, även om den rent faktiskt finns sparad på myndighetens datorsystem. Å andra sidan kan man fråga sig om det inte går att argumentera, utifrån förvaltningsdomstolarnas praxis, för att även ett ofullständigt ifyllt formulär kan anses inkommen till myndigheten. Vi tänker oss att en myndighet tillhandahåller ett ansökningsformulär i flera steg, och det sista steget är att bekräfta ansökningen med Bank-ID. Sökanden fyller i formulärets alla steg men misslyckas med den digitala signeringen, kanske på grund av något tekniskt problem. Kan man utan vidare dra slutsatsen att ansökningen inte till någon del har nått myndigheten? Eller är situationen mer jämförbar med att en pappersblankett har lämnats in, fast ofullständigt ifylld?
Domstolarnas prövning av myndigheternas avvisningsbeslut kan till exempel komma att röra frågor om ett delvis ifyllt ansökningsformulär på nätet kan medföra en skyldighet för myndigheten att ge sökanden tillfälle att komplettera ansökan. Vidare kan frågor uppkomma som rör hur datakrångel hos myndigheten som omöjliggjort för den enskilde att lämna in sin ansökan på myndighetens webbformulär i rätt tid ska bedömas.
Postförsändelser och myndighetspostlådor
Av 22 § andra stycket förvaltningslagen framgår att om en handling genom en postförsändelse eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen har nått en myndighet en viss dag, ska handlingen dock anses ha kommit in närmast föregående arbetsdag, om det inte framstår som osannolikt att handlingen eller avin redan den föregående arbetsdagen skilts av för myndighetens räkning på ett postkontor.
I enlighet med denna bevislättnadsregel ska postförsändelser normalt anses vara inkomna den arbetsdag som föregår den dag då handlingen blir tillgänglig för faktisk hantering hos myndigheten. Det råder en stark presumtion för att handlingen ska anses ha kommit in redan den föregående arbetsdagen. Det är bara om det med hänsyn till den information om bland annat poststämpling och postförmedling som finns att tillgå framstår som osannolikt att försändelsen avskilts för myndighetens räkning på ett postkontor dagen innan som huvudregeln inte ska tillämpas.
Om det finns handlingar i en myndighets postlåda vid dagens första tömning, ska handlingarna enligt 22 § tredje stycket förvaltningslagen anses ha kommit in till myndigheten närmast föregående arbetsdag. Bestämmelsen utgör en kodifiering av rådande praxis. Som enskild har man rätt att förvänta sig att en myndighet som har en postlåda tömmer den åtminstone en gång per arbetsdag. Något annat skulle strida mot de bestämmelser om service och tillgänglighet som gäller för förvaltningen. Post som anträffas vid senare tömningar, under kontorstid, räknas som inkomna samma dag som de tas emot.
Vad gäller e-postmeddelanden, är det i normalfallet inte förenat med några problem för myndigheten att utläsa när de kommit in. När myndigheten tömmer sin e-postlåda första gången en viss dag går det att se i efterhand vilka som inkommit föregående kväll och vilka som inkommit samma morgon; meddelandena kan registreras som inkomna den dag de faktiskt anlänt. Kom ihåg att det är tidpunkten meddelandet togs emot som är det väsentliga, inte tidpunkten när avsändaren ska ha skickat det.
Gemensam posthantering
En handling räknas som inkommen till en viss myndighet när den nått just den myndigheten. Om handlingen skulle ha skickats till myndighet A men felaktigt skickas till myndighet B istället, och myndighet B vidarebefordrar den, räknas handlingen som inkommen till myndighet A först när A rent faktiskt fått den. (Det finns vissa undantag för till exempel överklaganden inlämnade direkt till överinstansen, men de behöver inte beröras här.) Som utgångspunkt anses myndigheterna alltså vara separata i mottagningshänseende.
Flera myndigheter kan dock ha gemensam posthantering, till exempel genom att dela på en postlåda. En handling som anträffas i en gemensam postlåda, och ska till någon av myndigheterna som delar på lådan, får anses inkommen samma dag som om postlådan bara hört till en enda myndighet; det gör alltså ingen skillnad att handlingen kan ligga tillsammans med annan post som ska till andra mottagare. Samma resonemang gör sig gällande om myndigheter delar på ett kontor och en receptionist är behörig att ta emot handlingar för alla delägare till kontoret.
Analys av JP Infonets expert Magnus Åhammar, rådman vid Förvaltningsrätten i Stockholm. Ursprungligen publicerad i JP Förvaltningsnet.
Publicerad 29 nov 2021
Rådman i förvaltningsrätten i Stockholm och vice ordförande i Skolväsendets överklagandenämnd
