Kravet på samband vid aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång
En kvinna ansökte om aktivitetsersättning vid förlängd skolgång för tiden juli 2018 – maj 2019. Studierna skedde på halvtid och hon hade sedan hösten 2018 en praktikplats på halvtid som i februari 2019 övergick till en anpassad halvtidsanställning. Försäkringskassan avslog ansökan och motiverade det med att aktivitetsersättning vid deltidsstudier endast kan lämnas till försäkrade som på grund av sin funktionsnedsättning inte klarar av att studera på heltid. Frågan i målet är om ett sådant krav är förenligt med lagstiftningen. Allmänna ombudet för socialförsäkringen överklagade beslutet. Högsta förvaltningsdomstolen slår fast att rätten till aktivitetsersättning gäller under den tid den försäkrade fullföljer sin skolgång i den takt hans eller hennes funktionsnedsättning medger. JP Infonets expert Martina Axmin analyserar målet.
LAGSTIFTNINGEN
Rätten till aktivitetsersättning regleras i 33 kapitlet i socialförsäkringsbalken (SFB). Av 33 kap. 8 § SFB framgår att en försäkrad som på grund av funktionshinder inte har avslutat sin skolgång på grundskolenivå och gymnasial nivå vid utgången av juli det år han eller hon fyller 19 år har rätt till aktivitetsersättning. Av 33 kap. 20 § SFB framgår att en funktionshindrad som avses i 8 § har rätt till aktivitetsersättning under den tid som skolgången varar. Den försäkrade får då hel aktivitetsersättning oberoende av arbetsförmågans nedsättning (33 kap. 13 § SFB).
Enligt 1 § lagen om allmänt ombud för socialförsäkringen ska det finnas ett allmänt ombud hos Försäkringskassan. Av 113 kap. 12 § SFB framgår att det allmänna ombudet får överklaga ett beslut från Försäkringskassan både till fördel och till nackdel för en enskild part samt att ombudet då för det allmännas talan i förvaltningsdomstol.
HÄNDELSER
En kvinna var på grund av sin funktionsnedsättning i behov av förlängd skolgång efter det att hon fyllt 19 år. Hon ansökte om aktivitetsersättning för perioden juli 2018 – maj 2019. Under höstterminen 2018 och vårterminen 2019 studerade hon på halvtid. I oktober 2018 inledde hon en praktikplats på halvtid som i februari 2019 övergick till en anställning.
Försäkringskassan avslog personens begäran om aktivitetsersättning och motiverade det med att hon kunde kombinera arbete på halvtid med studier på halvtid, vilket enligt Försäkringskassans uppfattning innebar att hon kunde klara att studera i en högre omfattning än halvtid.
Det allmänna ombudet för socialförsäkring överklagade Försäkringskassans beslut och anförde sammanfattningsvis att prövningen i målet ska göras med bortseende från den försäkrades eventuella arbetsförmåga, vilket innebär att det är ovidkommande om den försäkrade är arbetsför. Försäkringskassan har uppställt ett krav att den försäkrade ska visa på ett samband mellan behovet av att bedriva studier på deltid och funktionsnedsättningen. Något sådant krav går inte att utläsa vare sig ur lag eller förarbeten.
Förvaltningsrätten i Göteborg avslog det allmänna ombudets överklagande. Domstolen konstaterade att det av förarbetena till lagstiftningen framgår att det måste finnas ett direkt samband mellan funktionsnedsättningen och behovet av förlängd skolgång, men att rätten till aktivitetsersättning vid deltidsstudier inte diskuteras närmare. Det kan emellertid, enligt domstolen, inte ha varit lagstiftarens avsikt att en försäkrad som studerar på deltid uppbär hel aktivitetsersättning samtidigt som hon eller han har en inkomst av arbete, eftersom detta skulle innebära en överkompensation. Det har därför varit möjligt att ställa krav på att personen studerat på heltid när detta varit medicinskt möjligt. Eftersom det inte visats att hon inte kunnat studera den tiden hon lagt på ett arbete med studieliknande uppgifter har hon inte rätt till aktivitetsersättning.
Det allmänna ombudet överklagade till Kammarrätten i Göteborg och tillade bland annat att det enda uttalade kravet på ett samband mellan funktionsnedsättningen och behovet av att studera på deltid finns i ett rättsligt ställningstagande från Försäkringskassan, men kravet återfinns vare sig i lag eller förarbeten. Kammarrätten avslog överklagandet utan att utveckla domskälen, det vill säga genom en så kallad streck-dom.
Det allmänna ombudet överklagade till Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) och framhöll att det saknas stöd i lagstiftningen för att ställa upp ett krav på samband mellan behovet av att studera på deltid och funktionsnedsättningen. HFD konstaterar att av förarbetena framgår att det övergripande syftet med ersättningen är att ge ett incitament för de försäkrade att slutföra sina studier och en tolkning som det allmänna ombudet gör, att den som uppfyller förutsättningarna för rätt till aktivitetsersättning har rätt till sådan ersättning oavsett studietakt, skulle komma i konflikt med det övergripande syftet. Bestämmelsen i 33 kap. 20 § SFB bör därför, menar HFD, förstås på så sätt att rätten till aktivitetsersättning gäller under den tid som den försäkrade fullföljer sin skolgång i den takt som hennes eller hans funktionsnedsättning medger.
När det gäller frågan om arbetsförmåga, uttalar HFD att den omständigheten att den försäkrade arbetar vid sidan av studierna och har andra inkomster utöver aktivitetsersättningen saknar däremot i sig betydelse för bedömningen av rätten till ersättning. Vad den försäkrade gör vid sidan av studierna kan påverka rätten till ersättning endast i den mån den verksamheten visar att den försäkrade har förmåga att studera i större omfattning. Därefter gör HFD en bedömning av om personens arbete visar att hon skulle kunna studera i större omfattning och menar – i motsats till underinstanserna – att underlaget i målet inte ger stöd för en sådan slutsats. Hon beviljas därför aktivitetsersättning för den aktuella perioden.
KOMMENTAR
Att den försäkrades behov av förlängd skolgång var orsakad av hennes funktionsnedsättning är i målet ostridigt. Frågan gäller i stället under vilka förutsättningar som den försäkrade har rätt ersättning när studierna bedrivs på deltid.
Aktivitetsersättning regleras i socialförsäkringsbalken som en förmån vid sjukdom tillsammans med förmånen sjukersättning. Utgångspunkten är att för rätt till ersättning krävs att arbetsförmågans ska vara nedsatt med minst en fjärdedel samt att ersättningen lämnas i den mån arbetsförmågan är nedsatt (se 33 kap. 5 och 9 §§ SFB). Normalt är alltså frågan om den försäkrades arbetsförmåga central vid bedömningen av rätten till aktivitetsersättning, precis som vid andra ersättningsformer på grund av sjukdom.
När det gäller aktivitetsersättning vid förlängd skolgång förhåller det sig emellertid på ett annat sätt. Förmånen infördes i början av 2000-talet i samband med att det nya pensionssystemet infördes och de tidigare pensionsförmånerna folkpension och allmän tilläggspension (ATP) upphörde. En konsekvens var att de som tidigare uppbar förtidspension och sjukbidrag inte längre kom att vara en del av det allmänna pensionssystemet utan i stället kom att tillhöra sjukförsäkringssystemet.
Bakgrunden till möjligheten att få aktivitetsersättning vid förlängd skolgång var att en grundläggande utbildning ansågs vara en förutsättning för alla för att kunna komma in på arbetsmarknaden. Ett uttalat viktigt syfte med aktivitetsersättningen var att den skulle både stimulera och ge personer med funktionsnedsättning möjlighet att skaffa sig en sådan grundläggande utbildning. I förarbetena uttalas det också att det är ”skäligt att aktivitetsersättning utan prövning av arbetsförmågan kan utges till funktionshindrade personer under hela den tid som åtgår för att inhämta grundläggande kunskaper till och med gymnasienivå, oavsett i vilken skolform dessa kunskaper inhämtas” (se prop. 2000/01:96, del 2, s. 81–82).
Vid en läsning av Förvaltningsrättens avgörande, som Kammarrätten inte utvecklade ytterligare, framstår det som att frågan om den försäkrades arbetsförmåga vållat vissa bekymmer. Domstolen uttalar att lagstiftarens avsikt inte rimligen kan ha varit att en försäkrad som studerar på deltid, utan att vara förhindrad att studera på heltid, och uppbär hel aktivitetsersättning även ska kunna ha inkomst av arbete. Samtidigt uttalar domstolen att detta skulle innebära en överkompensation för att den försäkrade ytterligare förlänger studietiden utan att det är till följd av funktionsnedsättningen.
Möjligen hakar domstolen upp sig på att aktivitetsersättning vid förlängd skolgång endast kan beviljas som hel förmån, eftersom man tangerar frågan om en ekonomisk överkompensation, samtidigt som man uttalar att överkompensationen ligger i att en lägre studietakt än vad som är möjligt förlänger tiden för förmånen.
HFD klargör begreppen på så sätt att man slår fast att studietakten har betydelse för rätten till ersättning i den meningen att för rätt till ersättning krävs att den försäkrade fullföljer sin skolgång i den takt som funktionsnedsättningen medger. Samtidigt uttar HFD uttryckligen att den omständigheten att den försäkrade arbetar vid sidan av studierna i sig saknar betydelse för rätten till ersättning. Slutsatsen är i linje med vad som slogs fast redan i ett avgörande år 2013 (HFD 2013 ref. 38) att den försäkrades arbetsförmåga saknar betydelse för bedömningen av rätten till ersättning. Uttalandet klargör också att det inte spelar någon roll om den försäkrade får en ekonomisk ”överkompensation” i den meningen att hon eller han har en inkomst utöver hel aktivitetsersättning.
Försäkringskassan uttalade i ett rättsligt ställningstagande redan år 2019 att det fanns ett krav på sambandet mellan behovet av att studera på deltid och funktionsnedsättningen på så sätt att om en försäkrad ville studera på deltid trots att detta inte var motiverat av funktionsnedsättningen skulle rätten till aktivitetsersättning begränsas till den tid den försäkrade skulle ha behövt vid studier på heltid. Försäkringskassan hävdade i det rättsliga ställningstagandet att en sådan begränsning hade stöd i lagen eftersom det av 33 kap. 8 § SFB framgår att det ska finnas ett direkt samband mellan funktionsnedsättningen och behovet av förlängd skolgång. Det allmänna ombudet argumenterade i domstolarna för att Försäkringskassan inte hade stöd för att ställa upp ett sådant krav.
Som domstolarna konstaterar är frågan under vilka förutsättningar som den försäkrade har rätt ersättning när studierna bedrivs på deltid inte uttryckligen reglerad i lagen eller ens berörd i förarbetena. HFD tillämpar i stället en utpräglad teleologisk lagtolkning och hänvisar till regleringens övergripande syfte. Domstolen konstaterar närmast lakoniskt att en sådan tolkning inte strider mot lagens ordalydelse, vilket förstås inte är detsamma som att den har stöd i lag, då hade tolkningen knappast behövts.
En intressant aspekt av avgörandet är att det väl belyser det allmänna ombudets roll. Enligt förarbetena till lagstiftningen om det allmänna ombudet (bland annat prop. 2003/04:152) ska det allmänna ombudet verka för att utjämna en oegentlig rättstillämpning samt driva fram vägledande avgöranden där bedömningsområdet i det enskilda fallet är stort samt där besluten har påtagliga ekonomiska konsekvenser för enskilda och för det allmänna.
Lagstiftningen på socialförsäkringsområdet präglas av en snabb förändringstakt och påfallande politiska inslag. Att detta leder till problem i rättstillämpningen på så sätt att det är svårt att få fram vägledande avgöranden är en gammal sanning och ytterligare ett problem är att lagstiftningen till sin natur ofta innehåller stora mått av individuella bedömningar och skälighetsinlag. Det är därför förstås av värde att det allmänna ombudet har rollen att driva fram prejudicerande avgöranden.
Domen utgör ett tydligt exempel på just en sådan verksamhet. Processföringen är också påfallande öppen, med argumentation både för och emot den intagna processuella ståndpunkten. Även detta är i linje med den roll det allmänna ombudet påtagit sig, nämligen att det allmänna ombudet inte har en egen uppfattning i sakfrågan som man söker bekräftelse av i domstolen utan att grunden i uppdraget är att få en fråga allsidigt belyst (se till exempel Allmänna ombudets årliga rapport 2020 s. 9). I den bemärkelsen får avgörandet från HFD ses som en framgång.
Av Martina Axmin, jur.dr i socialrätt och postdoktor vid Lunds Universitet.
Ursprungligen publicerad i JP Juridiskt bibliotek.
Publicerad 4 maj 2021
