När och hur ska myndigheter ta betalt för utlämnande av allmänna handlingar?
Utvecklingen av tekniska betalningslösningar som SWISH och e-fakturor samt minskandet av kontanthantering är ett accelererande samhälleligt fenomen. Även om det finns stora fördelar med det såsom säkrare och billigare hantering av betalningar finns det även utmaningar. En sådan är hur myndigheter ska ta betalt för allmänna handlingar. I denna artikel redogör seniore juristen och JP Infonets expert Gastón Fernández Palma för några av de frågor som myndigheter behöver förhålla sig till när det gäller att ta betalt vid utlämnandet av handlingar.
Måste en myndighet ta betalt för utlämnande av allmänna handlingar?
Det kortfattade generella svaret är ja men det finns undantag.
För att sätta frågan i sin kontext är det bra att göra en kort utvikning. Av 2 kap. 15 tryckfrihetsförordningen (TF) framgår att den som begär att få ta del av en allmän handling som får lämnas ut, genast eller så snart det är möjligt ska få ta del av handlingen på stället. Detta ska ske på ett sådant sätt att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt och detta ska vara gratis för den enskilde. Myndigheter får således inte ta betalt för någon del av utlämnandet såsom kostnaden för att hämta handlingen ur arkivet, skriva ut handlingen från dator till ett papper, genomföra en sekretessprövning eller för att erbjuda en plats där allmänheten kan läsa handlingen.
Om den enskilde vill ha en kopia av handlingen finns två alternativ. Hen kan kostnadsfritt välja att till exempel skriva av handlingen eller ta en bild av den med sin mobiltelefon. Hen kan dock även be myndigheten att få en kopia av handlingen men då förändras avgiftssituationen. Av 2 kap. 16 § TF framgår nämligen att den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut. Myndigheter är således skyldiga att kopiera en pappers-handling och lämna över kopian till den enskilde men denna rättighet är inte gratis. Det framgår dock inget uttryckligt krav i bestämmelsen om att myndigheten måste ta betalt för att lämna ut en kopia.
Skyldigheten för myndigheter att ta betalt
Skyldigheten för statliga förvaltningsmyndigheter att ta betalt finns istället i 15 och 16 §§ avgiftsförordningen. Av dessa bestämmelser följer uttryckligen att en myndighet ska ta ut en avgift när den efter särskild begäran lämnar ut en kopia eller avskrift av allmän handling i de fall det rör sig om tio sidor eller mer. Myndigheten ska även ta ut en avgift för kostnaden för att sända den begärda handlingen eller kopian till mottagaren. Skyldigheten är dock inte ovillkorlig då myndigheten kan besluta om undantag från kravet att ta betalt från den tionde sidan om det finns särskilda skäl.
Särskilda skäl
Erfarenhetsmässigt lämnar flera myndigheter ut kopior av handlingar utan att ta betalt och detta sker utan formella beslut. Vidare gör myndigheter ibland skillnader kring vem man tar betalt av då det ibland är så att företrädare för media, på grund av sin centrala roll att vidarebefordra information till allmänheten, generellt kan komma att undantas från kravet på betalning. Detta är inte godtagbart vilket framgår av ett JK-beslut från 2004 (se nedan) Men vad avses då med särskilda skäl?
Av förarbetena till avgiftsförordningen (s. 16 f. regeringens förordningsmotiv 1992:3) framgår att möjligheten att göra undantag från kravet på att ta betalt från tionde sidan kan tillämpas på ett såväl skärpande som mildrande sätt. Ett exempel på det första är om någon miss-brukar rätten på så sätt att hen återkommande begär att få ut nio sidor när det hade varit lämpligt att göra en sammanhållen beställning. I ett sådant fall kan myndigheten lägga ihop beställningarna och ta ut en avgift på det totala antalet sidor. När det gäller att tillämpa undantaget i mildrande riktning anges som exempel beställningar av mer omfattande datautskrifter där huvudregeln kring avgiftsberäkning skulle kunna leda till ett kraftigt överuttag av avgift. I ett sådant fall anges det att myndigheten själv får bestämma avgiften men att man då ska beakta den grundläggande principen om att uppnå full kostnadstäckning.
Frågan om särskilda skäl har varit föremål för Justitiekanslerns bedömning. I ett ärende (JK:s beslut den 21 oktober 2004, dnr 1502-03-21) framgår bland annat att det måste finnas sakliga och objektiva skäl som motiverar ett undantag från avgiftsskyldigheten och då även i de fall ett beslut innebär att den enskilde inte behöver betala. Vidare uttalar JK att det är viktigt att myndigheterna agerar sakligt och att myndighetens bedömning om att det är värdefullt att till exempel en journalist har tillgång till vissa handlingar inte utgör ett giltigt skäl för att meddela undantag från avgiftsskyldigheten. En sådan rättstillämpning riskerar enligt JK att leda till godtycke där vissa företrädare för allmänheten gynnas och andra missgynnas.
Frågan om särskilda skäl har även prövats av Skatteverket, som är den instans som hanterar överklaganden av beslut om avgifter för utlämnande av allmänna handlingar. I ett ärende (Skatteverkets beslut den 22 september 2014, dnr 131 283967-14/28) fann Skatteverket att en mindre bemedlad inte hade rätt att få ut allmänna handlingar gratis. I ett annat ärende (Skatteverkets beslut den 23 december 2014, dnr 131 290748-14/28) fann Skatteverket att en funktionsnedsättning inte ledde till en rätt att få ut handlingar gratis.
Sammanfattningsvis är det svårt att dra några slutsatser när det är godtagbart att undgå att ta ut avgifter. Det är dock viktigt att när så sker det grundar sig i objektiva skäl och att alla personer behandlas lika.
Andra undantag
Utöver att myndigheter själva kan besluta att göra undantag från avgiftsskyldigheten framgår vissa undantag direkt av avgiftsförordningen. I dess 21 § framgår exempelvis att staten är fri från sådana avgifter vilket innebär att myndigheter avgiftsfritt kan begära handlingar från andra myndigheter. Utöver detta gäller ett generellt undantag även misstänkta och andra personer i brottmålssituationer. Avslutningsvis har parter och andra aktörer i ärenden och mål rätt att få ett (1) avgiftsfritt exemplar av slutliga beslut, domar med mera. En myndighet kan således inte ta betalt av en sökande för att lämna ut beslutet i ett ärende men detta gäller endast vid ett tillfälle och för ett exemplar.
Beslut om avgifter och överklagande
Det är klokt att tidigt klargöra om den enskilde önskar ett beslut i avgiftsfrågan. Detta grundar sig i att enskilda som anser att den avgift som myndigheter har tagit ut av hen är oriktig kan begära ett särskilt skriftligt beslut om avgiften som sedan kan överklagas. En sådan begäran måste dock göras inom 30 dagar från när avgiften betalades (se 23 och 24 §§ i avgiftsförordningen). I sammanhanget kan noteras att när det gäller normalhanteringen, det vill säga när en myndighet initialt tar ut en avgift utan att den samtidigt tar ställning till om avgiften ska sänkas eller höjas på grund av särskilda skäl, inte behöver fatta ett särskilt beslut i varje enskilt fall. Ett sådant beslut bör endast fattas när det begärs. Detta framgår uttryckligen av Ekonomistyrningsverkets allmänna råd till 23 § avgiftsförordningen (se Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och allmänna råd).
Hur ska man då ta betalt?
Frågan om hur myndigheter ska ta betalt är nära sammanflätad med hur dessa ska lämna ut kopior. Avgiftsförordningens 22 § hänvisar i denna del till förordningen om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. där det finns bestämmelser om hur avgiftsbelagda handlingar ska lämnas ut.
Av den sistnämna förordningen (se 9–11 §§) framgår att handlingar som ska tillhandahållas bör skickas med post, om inte något annat har begärts. Om mottagaren dock ska betala en avgift för handlingen, bör avgiften tas ut genom postförskott, om det inte är lämpligare att det sker på något annat sätt. Det anges vidare att om det är lämpligt får en handling skickas med exempelvis elektronisk post. Om en handling dock inte skickas med post, telefax eller elektronisk post eller på annat sätt tillhandahålls i elektronisk form, bör mottagaren underrättas om var handlingen kan hämtas. Myndigheten bör i förekommande fall samtidigt upplysa om den avgift för handlingen som ska betalas och om de andra villkor som gäller för att handlingen ska tillhandahållas.
Sammanfattningsvis är således huvudregeln att när en avgift ska tas ut för kopior av allmänna handlingar ska detta ske genom postförskott. I denna del uppstår dock en utmaning då användande av postförskott kräver att uppgifter om mottagarens namn och adress uppges. Ett annat sätt som kan användas är att fakturera mottagaren. Emellertid brukar även fakturor normalt innehålla betalarens namn.
Utmaningen består i att de nämnda alternativen innebär att det inte är möjligt för den enskilde att vara anonym i förhållande till myndigheten när hen begär att få ut allmänna handlingar. Att man har rätt att vara anonym framgår uttryckligen av 2 kap. 18 i TF och får anses vara en fundamental grundbult när det gäller rätten att få ta del av allmänna handlingar.
För att kunna vara anonym krävs det därför att den enskilde kan genomföra en anonym betalning vilket i skrivande stund enklast och effektivast kan ske genom kontantbetalning.
Detta förfarande kan medföra komplikationer för myndigheter givet att dessa, i likhet med omvärlden, minskar sin kontanthantering. Detta förtar dock inte skyldigheten att kunna ta emot kontanter vid betalning av en avgift avseende utlämnande av allmänna handlingar. Denna slutsats har bland annat uttalats av JK i ett ärende (JK:s beslut den 25 maj 2013, dnr 5936-12-22). I korthet rörde ärendet polisens hantering av utlämnande av allmänna handlingar. Polismyndighetens uttalande om att man skulle upprätta gemensamma riktlinjer där det skulle framgå att den som begärde att få ut allmänna handlingar, utöver övriga möjligheter som redan fanns, skulle erbjudas att betala kontant för begärda kopior i särskilt utpekade pass- och betalkassor fann JK var en ändamålsenlig lösning för en framtida hantering av frågan.
Kan man ta betalt i förskott?
En ändring som har skett över tid är att det nu är möjligt för myndigheter att ta betalt i förskott för utlämnande av allmänna handlingar. Frågan utreddes tillsammans med frågan om hur myndigheter skulle förhålla sig till frekventa och omfattande begäran om utfående av allmänna handlingar. Ett exempel på det sistnämnda är när en och samma individ återkommande begär att få ta del av omfattande material vilket kan kräva att myndigheten lägger annat arbete åt sidan för att hantera sådana begäran. Utredningen landade i slutsatsen att rätten att få ut allmänna handlingar inte skulle begränsas. Det föreslogs dock att det skulle vara möjligt för myndigheter att i enskilda fall få besluta om att en fastställd avgift ska betalas helt eller delvis för en avskrift eller kopia av en allmän handling innan den lämnas ut. Av förarbetena (se prop. 2019/20:179 s. 13) framgår att detta innebär att när de handlingar som begärs utlämnade har identifierats och i förekommande fall sekretessprövats kan myndigheten avvakta med att kopiera dem till dess att avgiften har betalats. Som skäl för att införa denna bestämmelse angavs bland annat att på så sätt kan myndigheter försäkra sig om att få betalt för framställandet av kopior redan innan den avsätter resurser för kopiering och annan administrativ hantering i ärendet. Den enskilde kan samtidigt på ett tidigt stadium få ett klart besked om den förväntade kostnaden för begärda kopior. Som en följd av detta har det därför nu införts en sådan bestämmelse i 6 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen (OSL).
Av förarbetena (a.a. s. 13) framgår vidare att myndigheterna måste kunna ge personer som vill ta del av allmänna handlingar möjligheten att betala kontant och även då avgiften ska betalas i förskott. Detta krävs för att det ska vara möjligt att vara anonym. Som exempel på en situation när det kan vara möjligt att kräva förskottsbetalning anges i förarbetena (a.a. s. 17 f.) att detta kan komma att ske när en begäran om tillgång till kopior av allmänna handlingar avser ett större antal handlingar eller på annat sätt är omfattande och därmed resurskrävande.
Det är dock viktigt att inte tillämpa bestämmelsen på så sätt att en myndighet dokumenterar vem som begär att få ut vilka handlingar över tid och om hen betalar eller inte. Ett sådant agerande är såväl integritetskränkande som att det kan komma i strid med rätten att vara anonym.
Det är även viktigt att poängtera att beslut ska fattas efter en bedömning i enskilda fall varför det inte är möjligt att på förhand eller generellt besluta att ha en sådan ordning att man alltid kräver förskottsbetalning.
Det kan avslutningsvis nämnas att om den enskilde inte betalar avgiften kan myndigheten avslå hens begäran om att få ta del av en kopia av handlingen. Ett sådant beslut får överklagas med stöd av 2 kap. 19 § TF och 6 kap. 7 § OSL. Beslutet att kräva förskottsbetalning får dock, enligt regeringens mening, inte överklagas då ett sådant beslut inte anses påverka någons situation på ett sådant sätt att det får överklagas (a.a.s. 15).
Vad gäller då för ett elektroniskt utlämnande?
På grund av den ökande digitaliseringen och den pågående pandemin är det rimligt att anta att det normala tillhandahållandet av kopior sker genom att skicka kopior via e-post. Frågan blir då hur man ska förhålla sig till ett avgiftsuttag när detta sker. Även om frågan är högst aktuell är det tyvärr inte möjligt att beröra den mer än kortfattat i denna artikel. I korthet kan sägas att en myndighet som huvudregel inte är skyldig att lämna ut allmänna handlingar per e-post (2 kap. 16 TF) samt att ett sådant agerande kan vara direkt olämpligt och rättsligt tveksamt givet bland annat dataskyddsförordningens krav på att skydda personers integritet. I alla fall kräver ett sådant agerande noggranna bedömningar kring IT-säkerhet, konfidentialitet och integritet.
Det finns heller inte ett uttryckligt stöd för att med hänvisning till 15 § avgiftsförordningen avgiftsbelägga ett sådant utlämnande. Det främsta stödet för att kunna avgiftsbelägga ett sådant utlämnande får istället hämtas i 4 § första stycket 8 avgiftsförordningen som anger att en myndighet får, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift tillhandahålla automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift. Frågan är dock inte slutligt avgjord och själva hanteringen kräver olika åtgärder. Jag ber att få återkomma i denna del i en senare analys.
Av Gastón Fernández Palma, senior jurist på Finansinspektionen.
Ursprungligen publicerad i JP Förvaltningsnet.
Publicerad 9 feb 2022
Compliance officer, Cirio Advokatbyrå
