Slutförvar av använt kärnbränsle
Regeringen fattade den 27 januari 2022 två beslut avseende Svensk Kärnbränslehantering AB:s (SKB) ansökningar om att bygga och driva ett slutförvar för använt kärnbränsle i Forsmark. I den här artikeln ger JP Infonets expert Ulf Yngvesson, som är rättschef vid Strålsäkerhetsmyndigheten, en kort bakgrund till besluten, en översiktlig beskrivning av deras innehåll och några ord om vad som händer framdeles.
BAKGRUND
I Sverige har vi haft kärnkraft sedan 1960-talet då Ågestaverket togs i drift. Den stora utbyggnaden skedde under 1970- och 1980-talen då totalt tolv kärnkraftsreaktorer startades i Oskarshamn, Ringhals, Barsebäck och Forsmark. Av dessa är sex reaktorer alltjämt i drift. Det använda kärnbränslet från reaktorerna förvaras i avvaktan på slutförvaring i Centralt mellanlager för använt kärnbränsle (Clab), som ligger utanför Oskarshamn.
Kärnkraftsföretagen har sedan lång tid tillbaka bedrivit forsknings- och utvecklingsarbete i syfte att ta fram en metod för att slutförvara det använda kärnbränslet. Arbetet har utförts av det gemensamt ägda bolaget SKB, vars uppdrag också är att ta hand om allt kärnavfall och annat radioaktivt avfall från de svenska kärnkraftverken. SKB har utvecklat den så kallade KBS-3-metoden för slutförvaringen av det använda kärnbränslet. KBS-3 innebär i korthet att det använda kärnbränslet kapslas in i koppar och sedan bäddas in i bentonitlera på cirka 500 meters djup i urberget. Kopparn, bentoniten och berget utgör barriärer som ska förhindra att radioaktiviteten i det använda kärnbränslet skadar människor eller miljö under de cirka 100 000 år som bränslet anses utgöra en fara.
I mars 2011 lämnade SKB in tre tillståndsansökningar angående slutförvaringen av det använda kärnbränslet. Två av ansökningarna var ställda till regeringen och lämnades till Strålsäkerhetsmyndigheten. De avsåg tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) för dels en inkapslingsanläggning i anslutning till Clab, dels ett slutförvar utformat enligt KBS-3-metoden i Forsmark. Strålsäkerhetsmyndigheten överlämnade efter beredning dessa ansökningar till regeringen i januari 2018, varvid myndigheten tillstyrkte att tillstånd till anläggningarna och verksamheterna skulle ges. Den tredje ansökan lämnades till Mark- och miljödomstolen (MMD) vid Nacka tingsrätt och avsåg tillstånd enligt miljöbalken till verksamheter vid anläggningar i ett sammanhängande system för slutförvaring av använt kärnbränsle, det vill säga inkapslingsanläggningen och slutförvaret. MMD beredde målet och höll huvudförhandling, varefter det i januari 2018 överlämnades till regeringen för avgörande av frågan om tillåtlighet. Domstolen angav i sitt yttrande att verksamheten är tillåtlig om det klargörs vem som ansvarar för anläggningen på lång sikt och om SKB kan redovisa visst underlag som visar att anläggningen uppfyller miljöbalkens krav på lång sikt.
Genom ändringar i kärntekniklagen och miljöbalken 2020 har det klargjorts att staten har det slutliga ansvaret för slutförvaret efter att det har förslutits. Vidare har SKB kompletterat sin ansökan enligt miljöbalken med sådant underlag som MMD efterfrågade i sitt yttrande. Östhammars kommun har i oktober 2020 beslutat att, i enlighet med 17 kap. 6 § miljöbalken, tillstyrka att slutförvaret byggs i Forsmark. Regeringen har också i delbeslut i augusti 2021 dels givit SKB tillstånd enligt kärntekniklagen att öka mängden använt kärnbränsle som lagras i Clab från 8 000 ton till 11 000 ton, dels tillåtit samma ändring enligt miljöbalken och överlämnat ärendet i den delen till MMD.
Regeringen har alltså prövat verksamheten enligt två olika lagstiftningar; kärntekniklagen och miljöbalken. Den förstnämnda avser frågor om strålsäkerhet medan den senare avser den totala påverkan på miljön, vari även frågor om strålsäkerhet ingår. Kärntekniklagen och miljöbalken gäller parallellt och i regeringens tillåtlighetsbeslut framhålls att rättskraften hos en tillståndsdom enligt balken inte hindrar att nyare eller strängare villkor för verksamheten beslutas med stöd av kärntekniklagen.
BESLUTET ENLIGT KÄRNTEKNIKLAGEN
Regeringsbeslutet innebär att SKB ges tillstånd att uppföra, inneha och driva en slutförvarsanläggning i Forsmark och där inneha, hantera transportera och slutförvara kärnämne och kärnavfall från det svenska kärnkraftsprogrammet. Något avfall av annat ursprung får alltså inte deponeras i slutförvaret. Tillståndet villkoras med att anläggningen huvudsakligen ska utformas som i ansökan och att deponeringen ska ske enligt KBS-3-metoden med vertikal förvaring av kopparkapslarna. Det finns också villkor om så kallad stegvis prövning, vilket innebär att anläggningen inte får uppföras förrän Strålsäkerhetsmyndigheten har godkänt en preliminär säkerhetsredovisning, inte får tas i provdrift förrän myndigheten har godkänt en förnyad säkerhetsredovisning och inte får tas i rutinmässig drift förrän en kompletterad säkerhetsredovisning har godkänts.
Förfarandet med stegvis prövning bygger på såväl svensk som internationell praxis och rekommenderas av Internationella atomenergiorganet (IAEA). Ett sådant prövningsförfarande är en praktisk nödvändighet för en unik anläggning av det här slaget då referensutformningen bygger på teoretiska resonemang som inte kan verifieras förrän den har byggts och sedermera tagits i drift. Tillståndet innebär att regeringen anser att den planerade verksamheten enligt ansökan har förutsättningar att uppfylla de specifika krav som ställs i fråga om strålsäkerhet på lång sikt, men att vissa avvikelser från referensutformningen kan bli nödvändiga av strålsäkerhetsskäl. Vilka avvikelser som är acceptabla inom ramen för tillståndet prövas primärt av Strålsäkerhetsmyndigheten.
I beslutet ges SKB vidare tillstånd att i anslutning till Clab uppföra en anläggningsdel för inkapsling av kärnämne och kärnavfall, ändra Clab så att inkapslingsdelen kan integreras, driva den integrerade anläggningen som Centralt mellanlager och anläggning för inkapsling (Clink) och där inneha, hantera, bearbeta och transportera kärnämne och kärnavfall. Även för Clink finns det villkor om att anläggningen ska uppföras i huvudsaklig överensstämmelse med ansökan och att det ska ske en stegvis prövning av uppförande, provdrift och rutinmässig drift på samma sätt som för slutförvaret.
Den totala mängden använt kärnbränsle som ska omhändertas i inkapslingsanläggningen och slutförvaret beräknas till cirka 12 000 ton och består till största delen av uran samt mindre mängder plutonium. Det använda bränslet mellanlagras i Clab under minst 30 år innan det kan kapslas in och flyttas till slutförvaret. Det beräknas att cirka 200 kapslar per år kommer att fyllas och förslutas när anläggningarna har tagits i drift. Varje kapsel rymmer cirka två ton, vilket innebär att det totalt blir ungefär 6 000 kapslar.
Regeringen bedömer i beslutet också att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i kärntekniklagen och miljöbalken och kan godkännas, att den valda lokaliseringen av slutförvaret är lämplig från strålsäkerhetssynpunkt mot bakgrund av den homogena berggrunden på platsen samt att KBS-3-metoden uppfyller miljöbalkens krav på bästa möjliga teknik. Det sistnämnda innebär att regeringen godtar Strålsäkerhetsmyndighetens bedömning att metoden har den robusthet som krävs och uppfyller riskkriteriet i myndighetens föreskrifter, även med beaktande av de invändningar som har gjorts beträffande möjlig korrosion av kopparkapslarna. Behovet av ytterligare analys bedöms kunna uppfyllas inom ramen för den stegvisa prövningen. Någon ytterligare utredning av alternativa metoder, såsom djupa borrhål, bedöms inte heller vara motiverad.
Regeringsbeslutets utformning och innehåll kan anses vara i enlighet med den praxis som har utvecklats för beslut på det här området. Det innehåller inga ovanliga eller överraskande delar utan bör motsvara vad sökanden har förväntat. Handläggningstiden kan mot den bakgrunden tyckas lång, men materialet är omfattande och beredningskravet högt ställt. Därtill kan man ana att beslutet har föregåtts av viss politisk vånda.
BESLUTET ENLIGT MILJÖBALKEN
I beslutet tillåter regeringen enligt 17 kap. miljöbalken att en slutförvarsanläggning för kärnämne och kärnavfall uppförs och drivs i Forsmark och att en inkapslingsanläggning uppförs och drivs i anslutning till Clab i Oskarshamn. Regeringen tillåter också viss länshållning genom bortledande av grundvatten från anläggningarna samt några mindre ingrepp i miljön i anslutning till slutförvaret, allt i enlighet med ansökan från SKB. Till beslutet fogas ett särskilt villkor som innebär att SKB minst en gång per år ska arrangera möten med de berörda kommunerna, myndigheterna och organisationerna för att avhandla lokala miljöfrågor och inom ramen för dessa lämna fortlöpande information om sådana förhållanden i verksamheten som kan ge upphov till lokal miljöpåverkan eller är av betydelse för kommunerna. Ärendet överlämnas slutligen till MMD i Nacka för fortsatt prövning av frågan om tillstånd.
Anledningen till att både slutförvaret i Forsmark och inkapslingsanläggningen i Oskarshamn prövas i Nacka är en specialbestämmelse i 3 kap. 1 § första stycket lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar som anger att mål om utövande av verksamhet vid anläggningar som ingår ett sammanhängande system för slutförvaring av använt kärnbränsle eller kärnavfall ska prövas av den MMD inom vars område någon av anläggningarna ligger eller är avsedd att ligga. Med stöd av den bestämmelsen har SKB valt att lämna sin ansökan till domstolen i Nacka.
Regeringen finner att SKB på ett tillfredsställande sätt har kompletterat ärendet med de uppgifter angående den långsiktiga säkerheten som MMD efterfrågade i sitt yttrande och att den tillkommande utredningen visar att kvarstående osäkerheter inte påverkar säkerheten annat än marginellt. Något behov av att, såsom Kärnavfallsrådet har föreslagit, dela upp tillåtlighetsprövningen i två delar och avvakta med driftdelen föreligger inte heller. Fortsatt forskning och utveckling kommer att ske inom ramen för det så kallade Fud-programmet enligt 12 § kärntekniklagen och den stegvisa prövningen, men är inte en förutsättning för att KBS-3-metoden ska kunna tillåtas. Den samlade bedömningen är därför att verksamheten uppfyller kravet på bästa möjliga teknik.
I fråga om lokalisering och vattenverksamhet instämmer regeringen i MMD:s bedömningar, oaktat de många synpunkter som har framförts under handläggningen. Regeringen anser inte heller att den behöver förbehålla sig rätten att pröva tillåtligheten i ett tillhörande ärende om artskyddsdispens, och lämnar Naturvårdsverket underrättelse i denna fråga utan åtgärd. De dispenser som behövs kan lämnas, varför verksamheten är tillåtlig från artskyddssynpunkt.
Också i fråga om tillåtlighetsprövningen får regeringsbeslutet anses vara i linje med praxisen på området. Det som har tillkommit utöver det förväntade är det särskilda villkoret om återkommande möten i kommunerna om lokala miljöfrågor, men det kan inte ses som något betungande för sökanden.
VAD HÄNDER FRAMDELES
MMD kommer att fortsätta handläggningen av ärendena som regeringen har överlämnat dit och så småningom besluta om tillstånd. Först ut är prövningen av den utökade mellanlagringen i Clab där huvudförhandling preliminärt ska hållas i maj 2022. Senare kommer domstolen också att avgöra ärendet om inkapslingsanläggningen och slutförvaret. När alla tillstånd är beslutade kan SKB inleda arbetet med att uppföra anläggningarna, förutsatt att man har tagit fram en preliminär säkerhetsredovisning som Strålsäkerhetsmyndigheten har godkänt. Uppförandet av slutförvaret beräknas ta minst 15 år, inklusive provdrift, så anläggningen kan förväntas att tas i drift i slutet av 2030-talet. Därefter beräknas det att drivas i drygt 70 år innan det slutligt ska förslutas. Förslutningen kräver ett särskilt tillstånd från regeringen och när det är genomfört övergår ansvaret för förvaret och avfallet i det till staten.
Av Ulf Yngvesson, rättschef vid Strålsäkerhetsmyndigheten.
Ursprungligen publicerad JP Miljönet.
Publicerad 11 mar 2022
Rättschef vid Strålsäkerhetsmyndigheten
