Tjänstemän kan inte överklaga en domstols beslut att upphäva omedelbart omhändertagande enligt LVU

Ordföranden i en socialnämnd beslutade att omedelbart omhänderta två barn enligt LVU. När förvaltningsrätten upphävde besluten överklagades detta av en tjänsteman vid socialförvaltningen. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar dock att ett beslut att överklaga en dom om omedelbart omhändertagande inte kan delegeras till en tjänsteman. Tidigare hovrättsrådet Lars Clevesköld går igenom förutsättningarna för att någon nämndledamot eller anställd hos kommunen ska kunna fatta beslut i brådskande LVU-ärenden samt vem som har rätt att överklaga när en domstol har undanröjt ett omedelbart omhändertagande.

FRÅGESTÄLLNINGEN

Insatser enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) beslutas av socialnämnden. Vissa åtgärder enligt LVU kan dock behöva vidtas utan att man hinner avvakta att socialnämnden kan hålla sammanträde och fatta beslut i frågorna.

Vi tittar här på ett antal sådana frågor och går igenom förutsättningarna för att någon nämndledamot eller anställd hos kommunen ska kunna fatta beslut i brådskande lägen. Vi ska inledningsvis fokusera på beslut om omedelbart omhändertagande. Sedan ska vi kortare gå igenom umgängesreglering, hemlighållande av vistelseort och flyttningsförbud. Vi ska också nämna något om vem som har rätt att besluta om överklagande när en domstol har undanröjt ett omedelbart omhändertagande.

LAGREGLERINGEN

Insatser enligt LVU

Sociala insatser för enskilda ska i första hand ges med stöd av socialtjänstlagen (SoL) och bygga på att den enskilde vill ha och frivilligt tar emot insatserna. 3 kap. 5 § SoL stadgar till exempel att ”Socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.”

Ibland kan dock till exempel barn och ungdomar behöva sociala insatser trots att det inte är möjligt att uppnå samförstånd, varken med den unge eller med dennes vårdnadshavare. I sådana fall kan tvångsvård behöva tillgripas med stöd av LVU.

Vård enligt LVU består till stor del i att barnet eller den unge placeras i något boende utanför sitt eget hem, alltså vanligen utanför föräldrahemmet.

Tvångsvård med stöd av LVU beslutas av förvaltningsrätten efter ansökan av socialnämnden. Det ligger i sakens natur att det kan ta en tid innan en vårdansökan leder till ett beslut av domstolen.

Ibland kan det dock vara bråttom att sätta in tvångsåtgärder enligt LVU, så bråttom rentav att insatser måste sättas in omgående. Det kan röra sig om situationer när rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen av vårdfrågan allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.

Sådana brådskande åtgärder möjliggörs av 6 § LVU:

”Socialnämnden får besluta att den som är under 20 år omedelbart skall omhändertas, om

1. det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av denna lag, och

2. rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.

Om socialnämndens beslut om omhändertagande inte kan avvaktas, får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om omhändertagande. Beslutet skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

När socialnämnden har ansökt om vård med stöd av lagen, får även rätten besluta att den unge omedelbart skall omhändertas.”

Ett omhändertagande kan alltså enligt första stycket i paragrafen beslutas av socialnämnden. Det är inte särskilt svårt att inse att det är möjligt för nämnden att vid ett vanligt nämndsammanträde besluta om ett omedelbart omhändertagande. Men hur ser det ut med möjligheten till delegation av beslutanderätten? Och vad innebär det att nämndens ordförande eller någon annan ledamot har beslutanderätt enligt andra stycket?

Först kan man behöva säga några ord om en nämnds (här socialnämndens) möjligheter att delegera sin beslutanderätt i dessa fall. Ett beslut som har fattats med stöd av delegation anses formellt sett som ett beslut av nämnden själv. Beslutet har samma rättsverkningar som nämndens ”egna” beslut och kan överklagas på precis samma sätt.

Delegering av beslut om omedelbart omhändertagande

Först kan man här – som ett slags formell inledning – peka på att kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. I SoL och andra författningar kallas denna nämnd ”socialnämnden” (2 kap. 4 § SoL).

10 kap. 1 § SoL stadgar att ”För en socialnämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen.”

Föreskrifter om kommunstyrelsen och om övriga kommunala nämnder finns i 6 kap. kommunallagen. 6 kap. 37 § kommunallagen talar om delegation: ”En nämnd får uppdra åt presidiet, ett utskott, en ledamot eller ersättare att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. En nämnd får även uppdra åt en anställd att besluta enligt 7 kap. 5–8 §§.” 7 kap. 5–8 §§ avser således delegation till anställda. Även vissa andra delegationsmöjligheter finns enligt 6 kap. kommunallagen.

När man kommit så här långt behöver man dock gå tillbaka till SoL, närmare bestämt till 10 kap. 4 § SoL. Där finns nämligen bestämmelser som begränsar möjligheterna till delegation. Delegation får endast ske till nämndutskott (”en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden”) i ärenden enligt bland annat 6 § LVU, alltså beslut om omedelbart omhändertagande.

Nämnden kan alltså inte ge en regelrätt delegation till vare sig ordföranden eller någon annan nämndledamot, utan endast till ett utskott, när det gäller omedelbara omhändertaganden enligt LVU.

Men – om det är så bråttom att nämndens formella beslut vid ett sammanträde med nämnden eller vid ett utskottssammanträde inte kan avvaktas, får nämndens ordförande besluta om omedelbart omhändertagande. Och har nämnden förordnat någon annan ledamot att fatta sådana beslut får alltså även denna ledamot besluta.

JO har i JO 2009/10 s. 290 (särskilt s. 299 f.) uttryckt sig om denna bestämmelse så här:

”Vid sidan av reglerna om delegation finns det bestämmelser om rätt att i närmare angivna situationer av brådskande karaktär fatta beslut i socialnämndens ställe, s.k. kompletterande beslutanderätt. En sådan bestämmelse är den i 6 § andra stycket LVU som ger socialnämndens ordförande eller en ledamot som nämnden har förordnat rätt att fatta beslut om omedelbart omhändertagande i vissa fall. En annan sådan bestämmelse är den i 11 § LVU om att nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat får fatta beslut om var den unge ska vistas under vårdtiden för det fall att nämndens beslut inte kan avvaktas.”

I det JO-ärendet hade JO granskat vissa åtgärder av socialtjänsten i en kommun. Det var en liten kommun, som hade kommunstyrelsen som sin enda verksamhetsnämnd. Kommunstyrelsen var alltså formellt sett ”socialnämnd” enligt 2 kap. 4 § SoL. Kommunstyrelsen – socialnämnden – hade ett socialt utskott. Ordföranden i detta sociala utskott fattade i ett fall beslut om omedelbart omhändertagande. Denna åtgärd underkändes av JO.

JO sade närmare bestämt: ”Med ’nämndens’ ordförande enligt 6 § andra stycket LVU avses den som är ordförande i den nämnd som svarar för socialtjänsten i kommunen, i det nu förevarande fallet kommunstyrelsen. (Utskottsordföranden) var inte ordförande i kommunstyrelsen. Han har inte heller i egenskap av ordförande i det sociala utskottet varit behörig att fatta beslut om omedelbart omhändertagande eftersom utskottet inte är en kommunal nämnd.”

Kommunstyrelsen – socialnämnden – hade visserligen delegerat beslutanderätten till utskottsordföranden. Men detta var ju förbjudet enligt 10 kap. 4 § SoL, som bara medger delegation till ett utskott som sådant, inte till en ordförande eller ledamot i utskottet.

Men kommunen kan ju förordna en ledamot i nämnden (alltså i detta fall kommunstyrelsen) att i brådskande fall fatta besluta om omedelbart omhändertagande? Ja, men inte i detta fall, eftersom utskottsordföranden inte var ledamot i kommunstyrelsen, endast ersättare. ”Ett förordnande om att fatta beslut om omedelbart omhändertagande kan inte ges till en ersättare i den kommunala nämnden.”

JO pekade vidare på att ett förordnande enligt 6 § LVU skiljer sig från delegation på så sätt att nämnden måste ange vem förordnandet avser. ”Det krävs att ledamoten namnges och det är inte möjligt, som är fallet när det gäller delegation, att endast ange att den som innehar en viss befattning i na¨mnden är behörig att fatta ett beslut i saken.”

Ett liknande uttalande gjordes i JO 2008/09 s. 317:

”Kommunstyrelsen beslutade den 20 november 2006, § 205, att ’rätt att fatta beslut i brådskande ärenden om omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU delegeras utöver kommunstyrelsens ordförande till socialtjänstutskottets ordförande och dess vice ordförande samt till oppositionsrådet/tillika ledamot i socialtjänstutskottet’. – Som framgår /---/ ges kommunstyrelsen, genom bestämmelsen i 6 § andra stycket LVU, möjlighet att förordna en ledamot att fatta beslut om omedelbart omhändertagande när kommunstyrelsens/socialtjänstutskottets beslut inte kan avvaktas. I dessa fall är det inte fråga om delegering i den mening som avses i kommunallagen. Styrelsens beslut den 20 november 2006 om ’delegering’ kan därför inte anses överensstämma med regleringen i 6 § andra stycket LVU.”

Uttalandet upprepades i JO:s inspektionsprotokoll den 12–14 april 2011, dnr 2099-2011:

”Na¨mnden beslutade att alla ledamöter och ersättare i utskottet skulle ha behörighet att fatta beslut om omedelbart omhändertagande med stöd av LVU och LVM. Ett förordnande med stöd av 6 § LVU och 13 § LVM kan emellertid ges endast till den som är ledamot i nämnden, med vilket måste avses en ordinarie ledamot i socialnämnden. Ett förordnande om att fatta beslut om omedelbart omhändertagande kan alltså inte ges till en ersättare i socialnämnden.”

En summering av detta blir ju att socialnämnden (vad den än kallas i kommunen) kan ge delegation att fatta brådskande omhändertagandebeslut enligt 6 § LVU till ett utskott inom nämnden. Nämndens ordförande har rätt direkt enligt 6 § LVU att fatta sådana beslut (när ordförandens ersättare tjänstgör som ersättare har denne samma beslutanderätt). En annan namngiven ledamot i nämnden kan få nämndens förordnande att motsvarande beslut. Beslut som fattats med stöd av sådana här behörigheter anses som nämndens egna beslut.

Skriftlighet

Att beslutet om omedelbart omhändertagande bör vara skriftligt framhölls av JO i JO 1995/96 s. 320. ”Det bör komma i fråga att meddela muntligt beslut bara i sådana akuta fall när dokumentation och underskrift inte kan avvaktas. Meddelas muntligt beslut bör det så snart som möjligt dokumenteras och skrivas under.” – Att blanketter som används för skriftliga beslut – självfallet – måste vara korrekta har framhållits av JO i inspektionsprotokoll den 14 januari 2010, dnr 5383-2009, och den 4–6 december 2012, dnr 6496-2012.

Socialnämndens beslut om omhändertagande kan inte avvaktas

Ett omhändertagandebeslut får enligt 6 § andra stycket LVU fattas av socialnämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat. En absolut förutsättning för detta är att ”socialnämndens beslut om omhändertagande inte kan avvaktas”.

JO har framhållit vikten av att den förutsättningen verkligen föreligger. I fallet JO 2009/10 s. 310 uttalade JO:

”Nämnden hade under en längre tid följt barnens förhållanden. Även om man skulle anse att förhållandena var sådana att ett omedelbart omhändertagande var erforderligt är det oklart varför frågan om omhändertagande behövde avgöras den 8 oktober 2007 och inte kunde anstå till dess att den kunde prövas av na¨mnden. Nämndens remissvar ger inte ett klart besked på denna punkt. Enligt min mening ger vad som har kommit fram inte grund för antagande att förhållandena hos (pappan) hade blivit sådana att den särskilda skyndsamhet som ett ordförandebeslut förutsätter var påkallad. Jag vill därför erinra om att det är först i situationer då nämndens beslut om omedelbart omhändertagande inte kan avvaktas som ordföranden får besluta i nämndens ställe. Det är sa°ledes fråga om akuta situationer där åtgärder måste vidtas genast för att säkerställa att barnet får ett omedelbart skydd.”

I samma ärende kritiserade JO också att nämnden hade utnyttjat hela sjudagarsfristen (7 § LVU) innan man underställde förvaltningsrätten (då: länsrätten) beslutet. ”Något skäl för att dröja så lång tid med underställningen synes inte ha förelegat.”

Överklagande av förvaltningsrättens avgörande av frågor om LVU-vård

I LVU finns vissa bestämmelser om överklagande, nämligen i 41 och 42 §§. Dessa bestämmelser tar dock sikte på beslut av socialnämnden och beslut av Statens institutionsstyrelse (SiS).

När det gäller överklagande av förvaltningsrättens avgöranden får man vända sig till förvaltningsprocesslagen (FPL). 33 § första och andra styckena FPL säger att ”Förvaltningsrättens beslut överklagas till kammarrätten. Kammarrättens beslut överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen. – Ett beslut får överklagas av den som det angår, om det gått honom eller henne emot.”

34 § första stycket FPL säger bland annat att ”Mot beslut, som ej innebär att målet avgöres, får talan föras endast i samband med talan mot beslut i själva målet. – Talan får dock föras särskilt när rätten /---/ 3. förordnat rörande saken i avvaktan på målets avgörande /---/ 6. förordnat angående undersökning eller omhändertagande av person eller egendom eller om annan liknande åtgärd”.

Det är alltså möjligt för socialnämnden att överklaga en dom av förvaltningsrätten som innebär att ett omedelbart omhändertagande har upphävts. Ett sådant beslut av förvaltningsrätten innebär självfallet att det omedelbara omhändertagandet upphör (9 § LVU).

Men vem kan på nämndens vägnar överklaga avgörandet? Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har nu i två sammanhängande mål tagit ställning till den frågan.

Ordföranden i en socialnämnd beslutade att omhänderta ett barn med stöd av 6 § LVU. Förvaltningsrätten upphävde omhändertagandet. En enhetssamordnare vid socialförvaltningen överklagade förvaltningsrättens dom. Det angavs där att nämnden överklagade domen. Men det fanns ingen handling som visade att socialnämnden hade beslutat att överklaga domen.

Kammarrätten upphävde förvaltningsrättens dom och fastställde istället nämndens beslut om omedelbart omhändertagande. En förälder överklagade detta till HFD (HFD:s beslut den 21 september 2021, mål nr 5418-21 samt mål nr 5419-21).

HFD gick, liksom vi gjorde inledningsvis i den här texten, in på frågan om möjligheterna för socialnämnden att delegera sitt beslutsfattande. Först nämnde HFD delegationsmöjligheten enligt 6 kap. 37 § kommunallagen. Men där vi hade anledning att titta på delegationsbegränsningarna enligt 10 kap. 4 § SoL, gick HFD in på ett annat slags delegationsbegränsning, nämligen enligt 6 kap. 38 § kommunallagen. Där stadgas att beslutanderätten inte får delegeras när det gäller ”ärenden som rör myndighetsuto¨vning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.”

HFD sade att ett beslut, om att överklaga en förvaltningsdomstols avgörande i fråga om omedelbart omhändertagande enligt LVU, rör myndighetsutövning och är av större vikt. Kommunallagen medger inte att beslutanderätten i sådana fall delegeras till en tjänsteman.

HFD:s slutkläm i båda målen blev att ”Överklagandet till kammarrätten förefaller ha beslutats av en tjänsteman vid Social- och omsorgsförvaltningen. Det kan följaktligen inte utan vidare åtgärder läggas till grund för prövning i sak. Redan av denna anledning ska kammarrättens beslut undanröjas och målet återförvisas till kammarrätten för förnyad handläggning.”

Normalt sett borde kammarrättens förnyade handläggning gå ut på att kontrollera om det fanns något uppdrag från socialnämnden som sådan att överklaga förvaltningsrättens beslut. Saknades uppdrag ska överklagandena avvisas. Men troligare är väl att omhändertagandena är överspelade för länge sedan och att ärendet bara skrivs av.

Andra brådskande beslut enligt LVU

Det finns naturligtvis även andra beslut enligt LVU som kan behöva fattas. Vi ska säga något kort om förutsättningarna för någon annan än nämnden själv att fatta sådana beslut.

Umgängesreglering

Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård enligt LVU får socialnämnden enligt 14 § andra stycket LVU besluta hur den unges umgänge med vårdnadshavare och med föräldrar, som har umgängesrätt reglerad genom dom eller beslut av domstol eller genom avtal, ska utövas.

Vi har tidigare talat om att 10 kap. 4 § SoL innehåller bestämmelser som innebär att socialnämndens beslutanderätt i vissa frågor bara får delegeras till nämndutskott.

Den delegationsbegränsningen gäller inte för beslut enligt 14 § andra stycket LVU, utan endast för kvartalsövervägandena om fortsatt umgängesbegränsning behövs (alltså 14 § tredje stycket).

Här är vi alltså direkt inne på delegationsregleringen i 6 kap. 37 § kommunallagen. ”Rätten att fatta beslut om reglering av umgänget kan således delegeras till ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller en anställd hos kommunen.” (JO 2009/10 s. 290, särskilt s. 301)

Möjligen får man här, trots JO:s klara uttalande, göra en reservation rörande det principiella förbudet mot delegation i vissa allvarligare frågor som finns i 6 kap. 38 § kommunallagen. Resonemang om den saken förs i nästa avsnitt, där HFD övervägde just detta.

Hemlighållande av barnets eller den unges vistelseort

Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård enligt LVU får socialnämnden enligt 14 § andra stycket LVU besluta att den unges vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare.

10 kap. 4 § SoL hindrar som nyss sagts inte delegation av beslut enligt 14 § andra stycket LVU till nämndledamöter eller anställda hos kommunen. Men HFD har (HFD 2016 ref. 74) uttalat att bestämmelsen i 6 kap. 38 § 3 kommunallagen principiellt hindrar sådan delegation. Där sägs nämligen att beslutanderätten inte får delegeras när det gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Och, säger HFD, ”Ett beslut om att hemlighålla den unges vistelseort får anses vara ett sådant beslut som träffas av den bestämmelsen.”

I princip får alltså beslut om hemlighållande av vistelseorten inte delegeras. Men HFD hittade en ventil: 6 kap. 39 § kommunallagen säger att ”En nämnd får uppdra åt ordföranden, eller en annan ledamot som nämnden har utsett, att besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas.”

Det finns ingen begränsning av möjligheterna att delegera enligt 39 §. ”Rätten att fatta beslut enligt LVU att inte röja den unges vistelseort kan således i brådskande fall delegeras till socialnämndens ordförande.”

Och precis så hade nämndens delegationsordning utformats i det här fallet. Där angavs nämligen att ”ordföranden i socialnämnden har rätt att besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Samma rätt tillkommer vice ordföranden när han eller hon tjänstgör som ordförande.”

HFD lade till:

”Vad som är att anse som ett brådskande ärende får avgöras utifrån förhållandena i varje enskilt fall. Beslut om att, i samband med ett omedelbart omhändertagande, inte röja den unges vistelseort får emellertid typiskt sett anses vara av så brådskande karaktär att nämndens avgörande inte kan avvaktas.”

Flyttningsförbud

Flyttningsförbud, närmare bestämt ett förbud för den som har vårdnaden om en underårig att ta denne från ett hem som avses i 6 kap. 6 § första stycket SoL, får beslutas av förvaltningsrätten efter ansökan av socialnämnden. Socialnämnden får besluta om tillfälligt flyttningsförbud när rättens beslut inte kan avvaktas. Och om nämndens beslut inte heller kan avvaktas, ”får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om ett sådant förbud” (27 § andra stycket LVU).

I dessa fall gäller samma begränsning av möjligheten till delegation som i fråga om omedelbart omhändertagande, det vill säga att enligt 10 kap. 4 § SoL får delegation ske endast till nämndutskott. Delegation till ledamöter eller anställda att besluta om flyttningsförbud är alltså inte möjlig.

Däremot får alltså nämndens ordförande eller någon annan namngiven ledamot som nämnden har förordnat besluta om ett tillfälligt flyttningsförbud.

Ett beslut om tillfälligt flyttningsförbud ska sedan underställas förvaltningsrätten (28 § LVU).

Av Lars Clevesköld, f.d. hovrättsråd vid Hovrätten över Skåne och Blekinge.
Ursprungligen publicerad i JP Förvaltningsnet och JP Socialnet. 

Publicerad 28 okt 2021