Trafikverket stoppas från att köra vidare med vägbyggande
Trafikverkets vägbyggande stoppas i två mål från Mark- och miljööverdomstolen. Det ena målet handlar om dispens från artskyddsförordningen, medan det andra rör föreläggande av skyddsåtgärder. I det första målet bedömer domstolen att artskyddsdispens krävs för två hackspettsarter. Det andra målet, om skyddsåtgärder, återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
BAKGRUND
En bilväg planeras på Onsalahalvön av Trafikverket. Området är berikat med höga naturvärden, inbegripet skyddade arter. Trafikverket har en arbetsplan enligt väglagen som är fastställd av regeringen. Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) såg inte skäl att ändra arbetsplanen.
Trafikverket lämnade följaktligen in en anmälan om samråd enligt miljöbalken (MB). Som ett resultat av det krävde en länsstyrelse att Trafikverket skulle söka dispens från förbuden i artskyddsförordningen då arterna gröngöling och mindre hackspett skulle påverkas av åtgärderna. Föreläggandet överklagades av Trafikverket till först mark- och miljödomstolen (MMD), och därefter till Mark- och miljööverdomstolen (MÖD). Målet benämns härefter som dispensmålet.
Länsstyrelsen krävde även att Trafikverket skulle vidta skyddsåtgärder för några fåglar, fladdermöss och vissa grod- och kräldjur på Onsalahalvön. Detta föreläggande överklagades också av Trafikverket till MMD och sedan till MÖD. Målet benämns fortsättningsvis som skyddsåtgärdsmålet.
MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN
Dispensmålet
Frågan som MMD prövade i dispensmålet var om det krävdes artskyddsdispens för arterna eller om det var tillräckligt att föreskriva om skyddsåtgärder för att inte aktualisera förbuden i artskyddsförordningen. MMD förklarade innebörden av 4 § artskyddsförordningen, som länsstyrelsen omnämnde i föreläggandet. Enligt lagrummet är det förbjudet att störa vilda fåglar och skada eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser. Domstolen ansåg att åtgärden att bygga en väg träffades av förbudet i artskyddsförordningen då särskilt fortplantningsområdena inom och i direkt anslutning till vägområdet var optimala för både mindre hackspett och gröngöling. Alternativ med veteranisering av skog eller avsättande av naturreservat påverkade inte domstolens bedömning.
Sammantaget bedömde MMD att det inte fanns skäl för att strunta i artskyddsdispens i fallet. På grund av detta avslog domstolen Trafikverkets överklagande.
Skyddsåtgärdsmålet
MMD prövade föreläggandet om skyddsåtgärder i skyddsåtgärdsmålet. Bland annat yrkade ett antal föreningar att det anmälda vägbyggandet skulle förbjudas och att dispens borde krävas, medan Trafikverket å sin sida ansåg att länsstyrelsens villkor skulle ändras. Domstolen gick först igenom respektive skyddsbestämmelse i artskyddsförordningen och bedömde därefter vilken påverkan vägen skulle ha för respektive art.
MMD konstaterade sammanfattningsvis att vägbyggandet innebar en risk för skada eller försämring enligt artskyddsförordningen. De redovisade skyddsåtgärderna var inte tillräckliga, varför det fanns risk för att det hela stred mot förbuden i artskyddsförordningen. Domstolen gick på föreningarnas linje och återförvisade målet till länsstyrelsen för ytterligare utredning om flera arters behov samt en prövning i ett sammanhang.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Dispensmålet
I dispensmålet prövar MÖD om Trafikverkets avsedda åtgärder har en sådan effekt att det inte föreligger några skäl för länsstyrelsen att kräva artskyddsdispens. Domstolen hänvisar inledningsvis till tidigare praxis (se MÖD 2016:1) och förklarar att då en verksamhets syfte uppenbart är ett annat än att döda eller störa djurarter måste en risk för påverkan på arternas bevarandestatus existera för att förbuden i 4 § 1 p. och 2 p. artskyddsförordningen ska aktualiseras. MÖD beaktar även risken för påverkan på arternas bevarandestatus vid bedömningen av om en åtgärd blir i konflikt med 4 § 4 p. artskyddsförordningen.
Den nämnda nationella praxisen får en annan innebörd efter en relativt ny dom från EU-domstolen. MÖD refererar nämligen följaktligen till EU-domstolen 2021-03-04, mål nr C-473/19 och C 474/19. I målen fastslår EU-domstolen bland annat att art- och habitatdirektivet hindrar en nationell praxis som innebär att de förbud som i svensk rätt kommer till uttryck i 4 § artskyddsförordningen blir tillämpliga endast om den berörda artens bevarandestatus faktiskt påverkas. Annorlunda uttryckt är det därför fel att resonera att en åtgärd som påverkar arter negativt kan tillåtas så länge åtgärden inte påverkar den berörda artens bevarandestatus.
MÖD hänvisar vidare till artikel 5 i fågeldirektivet och artikel 12 i art- och habitatdirektivet. Artiklarna innehåller ett antal förbud som ska införas av medlemsstaterna som en del av ett generellt skyddssystem. Artskyddsförordningen utgår från artikel 12.1 i art- och habitatdirektivet, och implementerar dessa förbud gemensamt för fåglar och andra arter. Förbudet mot störningar i fågeldirektivet, artikel 5 d, gäller endast i den mån störningarna inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet. Förbudet mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser finns endast med i art- och habitatdirektivets artikel 12.1 d. MÖD konstaterar att 4 § artskyddsförordningen utformats i enlighet med de mer strikta förbud som återfinns i art- och habitatdirektivet, utan att göra någon särskild skillnad på fåglar och andra skyddande arter samt på olika fågelarter i populationsnivå.
MÖD anser att vägbyggandet skadar eller förstör fortplantningsområden eller viloplatser för mindre hackspett eller gröngöling. Enligt domstolen råder det ingen tvekan om att den totala påverkan från etableringen av vägen är av omfattningen att förbudet i 4 § 4 p. artskyddsförordningen aktualiseras. MÖD menar att även om Trafikverkets åtgärder såsom att veteranisera träd troligen ger positiva effekter så kan åtgärderna inte ses som skyddsåtgärder, utan snarare som kompensationsåtgärder. MÖD delar därför länsstyrelsens och MMD:s åsikt att gröngölingens och den mindre hackspettens behov inte kan säkerställas med de skyddsåtgärder som Trafikverket föreslår.
Sammantaget bedömer MÖD att vägbyggandet är i konflikt med 4 § 4 p. artskyddsförordningen avseende mindre hackspett och gröngöling. Domstolen menar att det skulle vara, i ljuset av nämnda EU-praxis, olämpligt att acceptera åtgärderna bara för att arternas bevarandestatus inte skulle påverkas av vägbyggandet. Snarare aktualiseras alltså artskyddet så fort en enskild skyddad art påverkas av en åtgärd.
Slutsatsen i dispensmålet är att MÖD bedömer att artskyddsdispens krävs för gröngöling och för mindre hackspett. På grund av detta avslås överklagandet.
Skyddsåtgärdsmålet
I skyddsåtgärdsmålet prövar MÖD om Trafikverkets avsedda skyddsåtgärder är lämpliga. Likt dispensmålet ovan, hänvisar domstolen i skyddsåtgärdsmålet till utvecklingen i svensk praxis och den nya EU-domen i målen C-473/19 och C 474/19. Kontentan är i detta mål samma – nämligen att det är fel att tänka att en åtgärd som negativt påverkar arter kan tillåtas så länge åtgärden inte påverkar den berörda artens bevarandestatus. Domstolen hänvisar även till art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet på ett mycket snarlikt sätt som i dispensmålet.
MÖD delar MMD:s bedömning att skyddsåtgärderna för alla arter ska bedömas i ett sammanhang vid anläggandet av vägen. Domstolen ser det alltså som mindre lämpligt att bryta ut någon eller några delar av prövningen, även om det ska observeras att det kan existera tillräckliga skyddsåtgärder för groddjur (som lövgrodan) för att inte utlösa förbudet i artskyddsförordningen. Förutom det nya EU-målets omfattande syn på artskyddet menar domstolen att uppdateringen av den så kallade rödlistan över hotade arter fångar in flera nya fågelarter i området. Dessa fågelarters häckningskriterier har påträffats i eller i närheten av vägområdet. MÖD bedömer dock att det nämnda materialet från rödlistan är förhållandevis omfattande och av stor betydelse, varför det inte bör prövas enbart i sista instans.
Slutsatsen i skyddsåtgärdsmålet är att MÖD instämmer i MMD:s slutsats att målet behöver återförvisas till länsstyrelsen för en fortsatt handläggning. Trafikverkets överklagande avslås därför.
KOMMENTARER
Alla vägar bär till artskyddsförordningen
Dispens- och skyddsåtgärdsmålet hör ihop av praktiska men även av teoretiska skäl. På grund av detta lämpas målen väl i ett och samma rättsfallsreferat. Förstås handlar målen om samma vägbyggnation, varför det redan där är logiskt att läsa dem tillsammans. Målen belyser huvudsakligen betydelsen att stämma av med artskyddsförordningens bestämmelser innan någon åtgärd ska vidtas som kan påverka arter. Dessutom understryker målen den nya skyddande linjen i praxis som följer av den ovan nämnda EU-domen. Alltså med andra ord hindrar art- och habitatdirektivet en tolkning som innebär att de förbud som i svensk rätt kommer till uttryck i 4 § artskyddsförordningen blir tillämpliga endast om den berörda artens bevarandestatus faktiskt påverkas. Alla som praktiskt håller på med diverse åtgärder som kan tänkas beröra någon art, om det så är frågan om en viss fågel eller en groda, bör därför ha klart för sig att alla vägar bär – förr eller senare – till artskyddsförordningen.
Öppnas en ny väg eller är vägens ände mött?
Det intressanta i målens kölvatten är vad som nu händer med vägen på Onsalahalvön. På sätt och vis ”öppnas en ny väg” för att försöka få igång ett vägbyggande, samtidigt stängs en väg för vägbyggandets startskott. Av allt i målen anfört av Trafikverket att bedöma finns det motiv för en ny väg i området, samtidigt som det fortsättningsvis existerar en hel del naturliga ”väghinder.” Området är mycket artrikt och ska givetvis skyddas därefter i enlighet med gällande rätt. Trafikverket måste i ljuset av målen nu ansöka om dispens från artskyddsförordningen för arterna mindre hackspett och gröngöling. Länsstyrelsen ska dessutom, efter MÖD:s återförvisande, i sin tur göra en ny samlad bedömning av Trafikverkets skyddsåtgärder med bakgrund i arterna som påverkas i området. Om vi nu antar att Trafikverket beviljas artskyddsdispens samt att skyddsåtgärderna ses som tillräckliga efter en ny bedömning hos länsstyrelsen, kan man nog räkna med att exempelvis någon eller några föreningar – med huvudsakligt syfte att skydda arter och natur – kommer att överklaga dispensen till MMD för en ny rättslig process. Att väcka en sådan process är såklart helt juridiskt möjligt och också en rättighet som ska få nyttjas. Vi får helt enkelt se när och om ”vägens ände möts” på Onsalahalvön.
Av John Woivalin, redaktör och jurist
Publicerad 1 nov 2021
