Vad gäller för elektroniskt utlämnande av kopior av allmänna handlingar?
Ett enkelt och effektivt sätt att lämna ut kopior av allmänna handlingar är att skicka dem per e-post. I takt med en ökande digitalisering, ett periodvis nedstängt samhälle och starka förväntningar från allmänheten ökar trycket på myndigheter att skicka handlingar per e-post. Dock uppstår vissa frågor om myndigheten kan ta betalt för ett sådant utlämnande samt vad avgifterna ska uppgå till. I denna analys redogör seniore juristen och JP Infonets expert Gastón Fernández Palma för några av de frågor som myndigheter behöver förhålla sig till när det gäller att ta betalt vid ett digitalt utlämnande av handlingar.
MÅSTE MYNDIGHETER LÄMNA UT HANDLINGAR PER E-POST ELLER I ETT ANNAT DIGITALT FORMAT?
Det kortfattade svaret är nej.
Av 2 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen (TF) framgår bland annat att den som vill ta del av en allmän handling har rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut. Det framgår dock uttryckligen att en myndighet inte är skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift.
Det är ovanligt att det finns bestämmelser som ställer krav på myndigheter att lämna ut kopior per e-post. En sådan bestämmelse finns dock i 13 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse. Av den framgår att Bolagsverket ska lämna ut uppgifter och handlingar ur bankregistret i elektronisk form om det skulle begäras.
Utöver de undantag som har nämnts innebär paragrafen i TF att en myndighet som huvudregel bara behöver lämna ut papperskopior av allmänna handlingar. Det tål dock att påpekas att det inte är förbjudet att lämna ut kopior per e-post eller på ett annat digitalt sätt. Som stöd för denna slutsats kan 9 och 10 §§ i förordningen om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. nämnas. Av de nämnda paragraferna i förordningen, som bland annat gäller för statliga förvaltningsmyndigheter, framgår att om en handling ska tillhandahållas är huvudregeln att denna bör skickas med post, om inte något annat har begärts. Om det är lämpligt får dock en handling dock skickas med elektronisk post eller på annat sätt tillhandahållas i elektronisk form.
FÅR MYNDIGHETER TA BETALT FÖR ETT UTLÄMNANDE OCH HUR SKA AVGIFTEN BERÄKNAS?
Det bör inledningsvis påpekas att myndigheter enbart får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen (3 § avgiftsförordningen).
Utlämnande av allmänna handlingar enligt avgiftsförordningen
Reglerna kring rättigheter och skyldigheter för myndigheter att ta ut avgifter finns främst i avgiftsförordningen. Av dess 15 § framgår att en myndighet ska ta ut en avgift enligt bestämmelserna i 16–22 §§ för att den efter särskild begäran lämnar ut bland annat en kopia eller avskrift av allmän handling eller en utskrift av en upptagning för automatisk databehandling.
Utöver det sagda uppstår även frågan om hur stor avgift som ska tas ut vid ett utlämnande och hur denna ska beräknas. Av 16 § i avgiftsförordningen framgår att om en beställning omfattar tio sidor eller mer, ska avgift tas ut för kopior av allmänna handlingar och för utskrifter av upptagningar för automatisk databehandling enligt 15 §. Avgiften för en beställning av tio sidor är 50 kronor. För varje sida därutöver är avgiften 2 kronor. Myndigheten får besluta om undantag från det angivna om det finns särskilda skäl.
Utlämnande av allmänna handlingar i digital form
Som det kan noteras finns det inget som specifikt tar sikte på ett digitalt utlämnande. En vanligt förekommande tolkning av paragrafen är att en digital kopia av en allmän handling är att jämställa med en papperskopia och att myndigheter ska ta betalt per sida som lämnas ut.
Däremot har det i praxis slagits fast att 15 § 1 i avgiftsförordningen endast tar sikte på kopior i analog form, i första hand papperskopior (se HFD 2013 ref. 21 och Kammarrätten i Stockholm, mål nr 4805-14). I kammarrättens mål, som gällde tillhandahållande av ett förundersökningsprotokoll på 2 400 sidor på en CD-skiva, anförde kammarrätten bl.a. att redan ordvalet ”utskrift” i 15 § avgiftsförordningen tyder på att det bara är kopior i pappersform som avses och omfattas av bestämmelsen.
Mot bakgrund av nämnda domar är slutsatsen därför att det inte finns utrymme för myndigheter att ta ut avgifter för utlämnande av digitala kopior. Det finns heller ingen skyldighet att göra så enligt nyss nämnda bestämmelse.
Att tillhandahålla automatisk databehandlingsinformation enligt avgiftsförordningen
Nästa fråga blir då om det finns andra bestämmelser som kan bli tillämpliga på nuvarande situation.
Den bestämmelse som skulle kunna vara tillämplig på ett digitalt utlämnande av kopior av allmänna handlingar finns i 4 § första stycket 8 och andra stycket i avgiftsförordningen. Av 4 § första stycket 8 framgår att en myndighet får, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift tillhandahålla automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift. Dock anger andra stycket att varor och tjänster enligt första stycket bara får tillhandahållas om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning.
Av praxis och förarbetsuttalanden får det anses stå klart att statliga myndigheter genom 4 § 8 avgiftsförordningen ges ett generellt bemyndigande att ta ut avgifter för ett digitalt utlämnande (jfr till exempel HFD 2013 ref. 21, SOU 2010:4, s. 172 och SOU 2020:82 s. 69 f.). Det kan i denna del särskilt noteras att det i skälen till den ursprungliga versionen av bestämmelsen angavs att rätten att ta ut en avgift för upptagning för automatisk databehandling innebar att en myndighet gavs stöd för att, utöver skyldigheterna enligt TF att lämna ut uppgifter på papper, mot avgift lämna ut allmänna handlingar på ADB-medium, exempelvis en diskett (se regeringens förordningsmotiv 1992:3 s. 7).
Vad gäller andra stycket om att tjänster enbart får tillhandahållas om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning har det bland annat uttalats att det ligger i sakens natur att utlämnande av allmänna handlingar, det vill säga när ett tillhandahållande görs efter en begäran i ett enskilt fall, knappast någonsin kan vara en myndighets huvuduppgift eller kärnverksamhet. Det är därmed av tillfällig natur i den mening som avses i bestämmelsen och bör samtidigt anses vara förenligt med en myndighets verksamhet. I sammanhanget har det även noterats att det finns en möjlighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form om det är lämpligt och då enligt den tidigare nämnda förordningen om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. lyfts (SOU 2020:82 s. 70).
Utöver detta har det angetts att om en myndighet däremot regelmässigt eller i större omfattning på eget initiativ tillhandahåller information i elektronisk form, krävs ett särskilt bemyndigande för att en avgift ska kunna tas ut. Ett sådant bemyndigande kan ges till myndigheter av regeringen med stöd av 3 § i avgiftsförordningen. Ett sådant bemyndigande kan exempelvis ges i en myndighetsinstruktion. Som exempel har i denna del nämnts 13 § förordningen med instruktion för Bolagsverket och 30 § förordningen med instruktion för Lantmäteriet (SOU 2020:82 s. 71).
Det kan avslutningsvis påpekas att det inte finns ett krav i paragrafen om att myndigheter måste ta betalt för ett sådant utlämnande som nu är för handen.
Hur ska då avgifterna enligt 4 § avgiftsförordningen beräknas?
I och med att 15 och 16 §§ i avgiftsförordningen inte gäller måste myndigheter förhålla sig till andra regler vid beräkningen av avgifter. Av 5 § framgår att för avgifter som tas ut enligt 4 § första stycket 8 får myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om storleken på avgifterna om inte regeringen har föreskrivit något annat. Avgifterna ska beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning).
Det sagda rymmer en del tolkningsutmaningar såsom vad full kostnadstäckning innebär. Av de nämnda förordningsmotiven framgår i denna del bland annat följande. Myndigheter ska beräkna de nu aktuella avgifterna på ett sådant sätt att myndighetens kostnader för verksamheten täcks. Detta innebär att intäkterna, vid en viss beräknad volym, ska täcka samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader. Myndigheterna får dock själva besluta om att avgifterna ska täcka hela eller delar av dess kostnader för verksamheten täcks. Ett skäl för att sätta avgifterna lägre kan vara att inte syftet med verksamheten ska motverkas. Det finns vidare ett utrymme för överuttag av avgifter men en begränsning är då att om avgiftssättningen syftar till intäkter som klart överstiger statens kostnader är detta en fråga för riksdagen. (Regeringens förordningsmotiv 1992:3 s. 8 f.)
Frågan har vidare behandlats i det ovan nämnda betänkandet. I detta anges bland annat att kostnader som har ett samband med tidigare led inte kan täckas utan ett särskilt bemyndigande (se till exempel Grunddata – i samhällets tjänst, SOU 1997:146, s. 129). Det är således kostnader för att tillgängliggöra och tillhandahålla informationen i ett visst fall som kan täckas, det vill säga marginal-kostnaderna. Det anges vidare att i dessa kostnader ingår samtliga kostnader för att hantera beställningen, det vill säga materialkostnader, kostnader för programmering, bearbetning med mera (SOU 2010:4, s. 186). Kostnader för tid som går åt för att utföra beställningen får ingå, i form av personalkostnader med ett pålägg för att täcka en skälig andel av gemensamma kostnader för till exempel ledning, det vill säga OH-kostnader, för respektive myndighet (jfr ESV 2015:63, s. 21). (SOU 2020:82 s. 71 f). Ytterligare kostnader som är tänkbara att ta med är kostnader för själva avgiftshanteringen, det vill säga fakturering, medelshantering med mera.
Frågan om vad som får respektive inte får tas med i beräkningen är komplex och delvis situationsbunden då förutsättningarna kan variera. I vissa fall kan det röra sig om att en myndighet måste ta fram och scanna in handlingar medan handlingarna i andra fall kan finnas i färdiga filformat. Det finns även andra faktorer som kan skilja sig åt.
Följande hållpunkter kan dock tjäna som vägledning vid bestämmandet av avgifter.
- Vid en ”vanlig” begäran om utlämnande av allmänna handlingar får inte kostnader tas ut för att ta fram och sekretesspröva en handling. Samma princip gäller även för digitala utlämnanden då det är ”tillgängliggörandet och tillhandahållandet” som avgiftsbeläggs.
- I de fall en ”vanlig” begäran om att ta del av allmänna handlingar skulle nekas på grund av att det inte skulle vara fråga om ”rutinbetonade åtgärder” kan hela hanteringen avseende ett digitalt utlämnande avgiftsbeläggas. Myndighetens bedömning om när gränsen passeras bör dock vägleda avgiftens storlek. Om det exempelvis rör sig om att skillnaden utgörs av en (1) timme kan man ifrågasätta rimligheten i att ta ut en avgift för hela hanteringen och inte enbart för den extra timmen.
- I de fall den begärda informationen finns i färdiga filformat alternativt den lämnas ut i filformat bör kostnaden för utlämnandet vara minimal. Som nämnts får en myndighet inte ta ut avgifter för att sekretesspröva en handling. Vid avgiftsuttag enligt 4 § avgiftsförordningen är det marginalkostnaden som ska täckas vilket innebär att det rimligen enbart är de arbetsuppgifter som sker efter sekretessprövningen som ska avgiftsbeläggas, det vill säga tiden för eventuell scanning av sekretessprövade pappershandlingar, kryptering av filer, skickandet av handlingen med mera.
- Översändande av USB-minnen och DVD-skivor kan avgiftsbeläggas. Det kan finnas flera skäl till att inte skicka e-postfiler utan att ladda ner informationen på ett USB-minne eller bränna ner den på en DVD-skiva. Även detta moment tar tid, vilken kan avgiftsbeläggas, men även själva det fysiska mediet kostar och kan således avgiftsbeläggas. I ett sådant fall handlar det om att ta ut en avgift som motsvarar styckkostnaden vid inköpet.
Det sagda är som sagt komplext och föremål för tolkning. Visst ytterligare stöd kan hämtas i det nämnda betänkandet med hänvisningar.
AVSLUTANDE KOMMENTARER
Det finns några sista aspekter som bör nämnas eftersom dessa behöver beaktas när det gäller arbetet med att avgiftsbelägga utlämnande av kopior av allmänna handlingar i ett digitalt format.
- Skapa underlag för hållning och en taxa/avgiftsuttag
I och med att allmänheten förväntar sig digitala utlämnanden är det bra att i förväg kartlägga vilka moment som går utöver ett ”vanligt” utlämnande. Det är först när man har ett sådant underlag som det går att avgöra om dessa extra moment är så omfattande att de ska avgiftsbeläggas eller inte. Vidare skapar detta förutsättningar för att tidsätta olika moment och på så sätt kunna överblicka det arbete myndigheten lägger ner på dylika utlämnanden.
- Bestäm myndighetens hållning
För att effektivisera samt främja enhetlighet och likabehandling är det viktigt att redan i förväg bestämma sig för hur myndigheten ska förhålla sig till digitala utlämnanden. Utöver kostnader måste andra faktorer beaktas. Dessa rör bland annat servicenivå, IT-säkerhet, informationssäkerhet och dataskydd. Frågor som kan behöva besvaras är: Vilka risker finns med digitala utlämnanden? Kan vi hantera dessa? Vilka är för- och nackdelarna för myndigheten och allmänheten? Efter det generella ställningstagandet behöver man även ta ställning till mer operativa frågor. Hur ska utlämnanden ske? Ska man tillåta individer att själva lämna in en USB-sticka som myndigheten laddar ner informationen på? Ska man alltid skicka filer per e-post? Ska dessa i så fall krypteras? Vad krävs för detta? Ny programvara eller utbildning? Oavsett vad man beslutar sig för är det viktigt att dokumentera och kommunicera ställningstagandena.
- Bestäm en taxa
Även om avgiftsförordningen inte ställer upp ett uttryckligt krav på att myndigheter ska ta fram en taxa för de nu nämnda situationerna är det bra att besluta om en sådan när så är möjligt. Dels effektiviserar detta utlämnandet och dess hantering, dels främjar detta agerande rättssäkerhet, förutsebarhet och enhetlighet. Genom att dessutom informera om denna taxa på en webbplats i anslutning till information om hur allmänheten ska göra för att ta del av allmänna handlingar får individer tydlig information om hur myndigheten agerar kring utlämnanden och vad sådana kan kosta. Det finns dock inget hinder mot att i varje enskilt fall besluta om avgiftens storlek.
- Bestäm avgiften för en timme
I vissa fall är det inte möjligt att besluta om en generell taxa per utlämnande då varje utlämnande kan vara så särpräglat. I dessa fall är det därför viktigt att i vart fall besluta om den timtaxa som myndigheten ska ta ut. En sådan taxa kommer även att behövas som ett underlag vid beslut om taxor.
- Samråd med Ekonomistyrningsverket
Av 7 § i avgiftsförordningen framgår att avseende avgifter som myndigheter tar ut ska den vart tredje år samråda med Ekonomistyrningsverket om dessa. Samråd ska även genomföras om myndigheten avser att väsentligt förändra en avgift eller ta ut en ny avgift. Utöver detta är det även viktigt att nämna 8 § som anger att myndigheten ska på begäran av Ekonomistyrningsverket lämna uppgifter om de varor och tjänster som myndigheten tar ut avgifter för. Ytterligare bra information kring såväl samrådsskyldigheten som andra frågor kopplade till 4 § finns i Ekonomistyrningsverkets handledning om att ta betalt med 4 § avgiftsförordningen (ESV 2015:45).
Av Gastón Fernández Palma, senior jurist på Finansinspektionen.
Ursprungligen publicerad i JP Förvaltningsnet.
Publicerad 4 mar 2022
Compliance officer, Cirio Advokatbyrå
